CIRCULAR SECEX Nº 13/2020

CIRCULAR NO 13, DE 4 DE MARÇO DE 2020

O SECRETÁRIO DE COMÉRCIO EXTERIOR SUBSTITUTO, DA SECRETARIA ESPECIAL DE COMÉRCIO EXTERIOR E ASSUNTOS INTERNACIONAIS DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA, nos termos do Acordo sobre a Implementação do Artigo VI do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio - GATT 1994, aprovado pelo Decreto Legislativo no30, de 15 de dezembro de 1994, e promulgado pelo Decreto no1.355, de 30 de dezembro de 1994, de acordo com o disposto no art. 5odo Decreto no8.058, de 26 de julho de 2013, e tendo em vista o que consta do Processo SECEX SECEX 52272.004054/2019-66 e do Parecer no8, 4 de março de 2020, elaborado pela Subsecretaria de Defesa Comercial e Interesse Público - SDCOM desta Secretaria de Comércio Exterior - SECEX, considerando existirem elementos suficientes que indicam que a extinção do direito antidumping aplicado às importações do produto objeto desta Circular levaria, muito provavelmente, à continuação ou retomada do dumping e do dano à indústria doméstica dele decorrente, decide:

1. Iniciar revisão do direito antidumping instituído pela Resolução CAMEX nº 9, de 4 de março de 2015, publicada no Diário Oficial da União (D.O.U.) de 5 de março de 2015, aplicado às importações brasileiras de chapas pré-sensibilizadas de alumínio para impressão off-set, comumente classificadas nos itens 3701.30.21 e 3701.30.31 da Nomenclatura Comum do MERCOSUL - NCM, originárias República Popular da China, , de Taipé Chinês, dos Estados Unidos da América e da União Europeia (incluindo o Reino Unido).

1.1. Tornar públicos os fatos que justificaram a decisão de início da revisão, conforme o anexo à presente circular.

1.2. A data do início da revisão será a da publicação desta circular no Diário Oficial da União - D.O.U.

1.3. Não iniciar a revisão para a Região Administrativa Especial de Hong Kong tendo em conta que não foram verificados indícios de retomada de dano decorrente de dumping praticado pelos produtores/exportadores dessa origem.

1.4. Informar que, em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo 15(a) do Protocolo de Acessão da China à OMC, se concluiu, para fins de início da revisão, que no segmento produtivo do produto similar objeto da presente revisão não prevalecem condições de economia de mercado. Deste modo, serão observadas, para fins de início da revisão, as disposições dos arts. 15, 16 e 17 do Decreto nº 8.058, de 2013, que regulam o tratamento alternativo àquele previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal.

2. Com a expiração do item 15(a)(ii) do Protocolo de Acessão da China à OMC, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos produtores/exportadores chineses investigados cessou, desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.

3. O valor normal foi determinado com base no preço do produto similar em um terceiro país de economia de mercado. O país de economia de mercado adotado foram os Estados Unidos da América, atendendo ao previsto no art. 15 do Decreto no8.058, de 2013. Conforme o § 3odo mesmo artigo, dentro do prazo improrrogável de 70 (setenta) dias contado da data de início da revisão, o produtor, o exportador ou o peticionário poderão se manifestar a respeito da escolha do terceiro país e, caso não concordem com ela, poderão sugerir terceiro país alternativo, desde que a sugestão seja devidamente justificada e acompanhada dos respectivos elementos de prova.

4. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de mercado no segmento produtivo de chapas off-set para fins de início desta revisão, foi levado em consideração todo o conjunto probatório trazidos pelas peticionárias, e avaliado se esse conjunto constituía prova suficientemente esclarecedora para formar a convicção da autoridade investigadora. Verificou-se que o alumínio constitui de a principal matéria-prima para a produção de chapas off-set, correspondendo a percentual relevante do custo total de produção e do custo dos insumos. Desta forma, considerou-se procedente a análise das peticionárias sobre a atuação estatal chinesa focada no setor de alumínio, com impactos diretos e muito representativos sobre o segmento de chapas off set para fins de início da revisão.

5. A análise da probabilidade de continuação ou retomada do dumping que antecedeu o início da revisão considerou o período de julho de 2018 e junho 2019. Já a análise da probabilidade de continuação ou retomada do dano que antecedeu o início da revisão considerou o período de julho de 2014 e junho 2019.

6. A participação das partes interessadas no curso desta revisão de medida de defesa comercial deverá realizar-se necessariamente por meio do Sistema DECOM Digital (SDD), de acordo com a Portaria SECEX nº 30, de 7 de junho de 2018. O endereço do SDD é http://decomdigital.mdic.gov.br.

7. De acordo com o disposto no § 3odo art. 45 do Decreto no8.058, de 2013, deverá ser respeitado o prazo de vinte dias, contado a partir da data da publicação desta circular no D.O.U., para que outras partes que se considerem interessadas e seus respectivos representantes legais solicitem sua habilitação no referido processo.

8. A participação das partes interessadas no curso desta revisão de medida de defesa comercial deverá realizar-se por meio de representante legal habilitado junto à SDCOM, por meio da apresentação da documentação pertinente no SDD. A intervenção em processos de defesa comercial de representantes legais que não estejam habilitados somente será admitida nas hipóteses previstas na Portaria SECEX nº 30, de 2018. A regularização da habilitação dos representantes que realizarem estes atos deverá ser feita em até 91 dias após o início da revisão, sem possibilidade de prorrogação. A ausência de regularização da representação nos prazos e condições previstos fará com que os atos a que fazem referência este parágrafo sejam havidos por inexistentes.

9. A representação de governos estrangeiros dar-se-á por meio do chefe da representação oficial no Brasil ou por meio de representante por ele designado. A designação de representantes deverá ser protocolada, por meio do SDD, junto à SDCOM em comunicação oficial da representação correspondente.

10. Na forma do que dispõe o art. 50 do Decreto no8.058, de 2013, serão remetidos questionários aos produtores ou exportadores conhecidos, aos importadores conhecidos e aos demais produtores domésticos, conforme definidos no § 2odo art. 45, que disporão de trinta dias para restituí-los, por meio do SDD, contados da data de ciência. Presume-se que as partes interessadas terão ciência de documentos impressos enviados pela SDCOM 5 (cinco) dias após a data de seu envio ou transmissão, no caso de partes interessadas nacionais, e 10 (dez) dias, caso sejam estrangeiras, conforme o art. 19 da Lei 12.995, de 18 de junho de 2014.

11. Em virtude do grande número de produtores/exportadores da União Europeia identificados nos dados detalhados de importação brasileira, de acordo com o disposto no inciso II do art. 28 do Decreto no8.058, de 2013, serão selecionados para o envio do questionário, no caso específico da União Europeia, os produtores ou exportadores responsáveis pelo maior percentual razoavelmente investigável do volume de exportações.

12. De acordo com o previsto nos arts. 49 e 58 do Decreto no8.058, de 2013, as partes interessadas terão oportunidade de apresentar, por meio do SDD, os elementos de prova que considerem pertinentes. As audiências previstas no art. 55 do referido decreto deverão ser solicitadas no prazo de cinco meses, contado da data de início da revisão, e as solicitações deverão estar acompanhadas da relação dos temas específicos a serem nela tratados. Ressalte-se que somente representantes devidamente habilitados poderão ter acesso ao recinto das audiências relativas aos processos de defesa comercial e se manifestar em nome de partes interessadas nessas ocasiões.

13. Na forma do que dispõem o § 3odo art. 50 e o parágrafo único do art. 179 do Decreto no8.058, de 2013, caso uma parte interessada negue acesso às informações necessárias, não as forneça tempestivamente ou crie obstáculos à revisão, a SDCOM poderá elaborar suas determinações finais com base nos fatos disponíveis, incluídos aqueles disponíveis na petição de início da revisão, o que poderá resultar em determinação menos favorável àquela parte do que seria caso a mesma tivesse cooperado.

14. Caso se verifique que uma parte interessada prestou informações falsas ou errôneas, tais informações não serão consideradas e poderão ser utilizados os fatos disponíveis.

15. À luz do disposto no art. 112 do Decreto no8.058, de 2013, a revisão deverá ser concluída no prazo de dez meses, contado de sua data de início, podendo esse prazo ser prorrogado por até dois meses, em circunstâncias excepcionais.

16. De acordo com o contido no § 2º do art. 112 do Decreto no8.058, de 2013, as medidas antidumping de que trata a Resolução CAMEX nº 9, de 2015, permanecerão em vigor, no curso desta revisão.

17. Conforme previsto no § 2odo art. 5oda Portaria SECEX no8, de 2019, a avaliação de interesse público será facultativa, a critério da SDCOM ou com base em questionário de interesse público apresentado por partes interessadas.

18. As partes interessadas no processo de avaliação de interesse público disporão, para a submissão da resposta ao questionário de interesse público, do mesmo prazo inicial concedido para a restituição dos questionários de importador da revisão de final de período em curso.

19. O interesse público existirá, nos termos do art. 3º da Portaria SECEX nº 8, de 2019, quando o impacto da imposição da medida antidumping sobre os agentes econômicos como um todo se mostrar potencialmente mais danoso, se comparado aos efeitos positivos da aplicação da medida de defesa comercial.

20. Os questionários de interesse público estão disponíveis no endereço eletrônico http://www.mdic.gov.br/index.php/comercio-exterior/defesa-comercial/306-interesse-publico/3888-questionario-de-interesse-publico.

21. Eventuais pedidos de prorrogação de prazo para submissão do Questionário de Interesse Público, bem como respostas ao próprio Questionário de Interesse Público, deverão ser protocolados no âmbito dos processos nº 19972.100368/2020-60 (confidencial) e nº 19972.100367/2020-15 (público) do Sistema Eletrônico de Informações do Ministério da Economia - SEI/ME, observados os termos dispostos na Portaria SECEX nº 13, de 2020.

22. Esclarecimentos adicionais podem ser obtidos pelo telefone +55 61 2027-9337/7057 ou pelo endereço eletrônico chapasoffset@mdic.gov.br.

LEONARDO DINIZ LAHUD

ANEXO

1. DOS ANTECEDENTES

1.1. Do histórico

Em 8 de outubro de 2007, foi aplicado, por meio da Resolução CAMEX nº 43, de 4 de outubro de 2007, publicada no Diário Oficial da União (D.O.U.) de 8 de outubro de 2007 e retificada em 11 de outubro de 2007 (D.O.U., seção 1, página 9), direito antidumping definitivo sobre as importações brasileiras de chapas pré-sensibilizadas de alumínio, analógicas, para impressão off-set, originárias da República Popular da China e dos Estados Unidos da América. O direito foi aplicado sob a forma de alíquota específica fixa de US$ 5,52/kg para o fabricante Fuji Photo Film Co. Ltd., de US$ 9,24/kg para os demais fabricantes dos EUA e de US$ 10,76/kg para a China.

Em 10 de novembro de 2011, por intermédio da Circular SECEX nº 55, de 8 de novembro de 2011, foi tornado público que o prazo de vigência do direito antidumping aplicado às importações brasileiras de chapas pré-sensibilizadas de alumínio, analógicas, para impressão off-set, originárias dos EUA e da China, encerrar-se-ia em 8 de outubro de 2012.

A Agfa-Gevaert do Brasil Ltda. e a IBF Indústria Brasileira de Filmes S/A manifestaram interesse na revisão para fins de prorrogação do direito antidumping, nos termos do disposto no § 2º do art. 57 do Decreto nº 1.602, de 1995, e na Circular SECEX supramencionada, tendo protocolado em 4 de julho de 2012 petição com este fim.

Tendo sido apresentados elementos suficientes que indicavam que a extinção do direito antidumping aplicado às importações mencionadas levaria, muito provavelmente, à continuação ou retomada do dumping e do dano dele decorrente, foi iniciada, em 5 de outubro de 2012, por meio da Circular SECEX nº 49, de 4 de outubro de 2012, revisão com vistas a determinar a necessidade da referida prorrogação. O direito estabelecido pela Resolução CAMEX nº 43, de 4 de outubro de 2007, permaneceu em vigor durante a revisão.

Em 3 de outubro de 2013, a revisão foi encerrada a pedido das peticionárias, nos termos do art. 40 do Decreto no 1.602, de 1995.

1.2. Da investigação original

Em 31 de janeiro de 2014, a empresa IBF Indústria Brasileira de Filmes S/A protocolou, no então Departamento de Defesa Comercial (Decom) do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, petição solicitando abertura de investigação de dumping nas exportações para o Brasil de chapas pré-sensibilizadas de alumínio, analógicas e digitais, para impressão off-set, quando originárias da China, de Hong Kong, dos EUA, da União Europeia e de Taipé Chinês, e de dano à indústria doméstica decorrente de tal prática.

A investigação foi iniciada por meio da Circular SECEX nº 10, de 24 de fevereiro de 2014, publicada no Diário Oficial da União (D.O.U.) de 25 de fevereiro de 2014, e foi encerrada por meio da Resolução CAMEX nº 9, de 4 de março de 2015, publicada no D.O.U. de 5 de março de 2015, com aplicação, por 5 anos, de direito antidumping definitivo, na forma de alíquota específica, às importações do produto em questão, conforme segue:

 

 

País	Produtor/Exportador	Direito Antidumping Definitivo (USD/kg)
China	Lucky Huaguang Graphics Co., Ltd	2,09
	Agfa Wuxi Printing Plate Co.,Ltd
	Chengdu Xingraphics Co., Ltd
	Chongqing Huafeng Printing Material Co Ltd
	Ipagsa Printing Equipment (Jiaxing)
	Shanghai Strong State Printing Equipment Ltd
	Shanghai Upg International Trading Co., Ltd.
	Smart Equipments Limited
	Zhejiang Konita New Materials Co., Ltd.
	Demais	2,35
Hong Kong	Todas as empresas	5,86
Taipé Chinês	Top High Image Corporate	0,19
	Graphic International Printing Material Co.,Ltd.
	Angel Star (T.P.) Co., Ltd.
	Maxma Printing Co., Ltd	10,97
	Demais
EUA	Todas as empresas	1,58
União Europeia	Todas as empresas	4,80

2. DA PRESENTE REVISÃO

2.1. Dos procedimentos prévios

Em 28 de maio de 2019, foi publicada, no D.O.U., a Circular SECEX nº 34, de 27 de maio de 2019, dando conhecimento público de que o prazo de vigência do direito antidumping às importações brasileiras de chapas pré-sensibilizadas de alumínio para impressão off-set, comumente classificadas nos itens 3701.30.21 e 3701.30.31 da Nomenclatura Comum do MERCOSUL - NCM, originárias da China, de Hong Kong, dos EUA, da União Europeia e de Taipé Chinês, encerrar-se-á no dia 5 de março de 2020.

2.2. Da petição

Em 31 de outubro de 2019, as empresas IBF Indústria Brasileira de Filmes S.A. e Agfa Gevaert do Brasil Ltda. protocolaram, por meio do SDD, petição para início de revisão de final de período com o fim de prorrogar o direito antidumping aplicado às importações brasileiras de chapas pré-sensibilizadas de alumínio para impressão off-set, comumente classificadas nos itens 3701.30.21 e 3701.30.31 da Nomenclatura Comum do MERCOSUL - NCM, originárias da China, de Hong Kong, dos EUA, da União Europeia e de Taipé Chinês, consoante o disposto no art. 106 do Decreto no 8.058, de 26 de julho de 2013, doravante também denominado Regulamento Brasileiro.

No dia 24 de janeiro de 2020, por meio do Ofício no 603/2020/CGMC/SDCOM/SECEX, com base no § 2º do art. 41 do Decreto nº 8.058, de 2013, foram solicitadas às peticionárias informações complementares àquelas fornecidas na petição.

A peticionária, após solicitação tempestiva para extensão do prazo originalmente estabelecido para resposta ao referido ofício, apresentou tais informações tempestivamente no dia 12 de fevereiro de 2020.

Adicionalmente, em 18 de fevereiro de 2020, as peticionárias encaminharam, voluntariamente, correções referentes aos indicadores de dano da empresa Agfa. As correções não alteraram significativamente as tendências dos indicadores de dano observadas nos documentos constantes da petição e das informações complementares.

2.3. Das partes interessadas

De acordo com o § 2o do art. 45 do Decreto no 8.058, de 2013, foram identificados como partes interessadas, além das peticionárias, os produtores/exportadores estrangeiros, os importadores brasileiros do produto objeto do direito antidumping e os governos da China, de Hong Kong, dos EUA, da União Europeia e de Taipé Chinês.

Em atendimento ao estabelecido no art. 43 do Decreto no 8.058, de 2013, foram identificados, por meio dos dados detalhados das importações brasileiras, fornecidos pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB), do Ministério da Economia, as empresas produtoras/exportadoras do produto objeto do direito antidumping durante o período de revisão de continuação/retomada de dumping. Foram identificados, também pelo mesmo procedimento, os importadores brasileiros que adquiriram o referido produto durante o mesmo período. No caso da União Europeia, pelo fato de as exportações terem ocorrido em volume não significativo nesse período (conforme descrito no item 5.2), foram considerados como partes interessadas os produtores/exportadores cujas vendas para o Brasil ocorreram ao longo do período de revisão de continuação/retomada do dano.

2.4. Da verificação in loco na indústria doméstica

A verificação in loco na indústria doméstica será realizada no curso da revisão em tela, após a publicação de ato da SECEX que dará início ao processo de revisão.

3. DO PRODUTO E DA SIMILARIDADE

3.1. Do produto objeto do direito antidumping

O produto objeto desta revisão é a chapa pré-sensibilizada de alumínio, analógica ou digital, para a impressão off-set, exportada para o Brasil, comumente classificada nos itens 3701.30.21 e 3701.30.31 da Nomenclatura Comum do Mercosul - NCM, quando originária da China, dos EUA, de Hong Kong, de Taipé Chinês e da União Europeia, sujeita ao direito antidumping aplicado por meio da Resolução CAMEX nº 9, de 2015.

As chapas pré-sensibilizadas de alumínio são utilizadas pela indústria gráfica, onde através de processo de exposição, criam-se imagens que serão impressas em impressoras off-set. Essas matrizes de impressão podem ser utilizadas para impressão de livros, revistas, jornais, embalagens e quaisquer impressos em substratos de papel, metal ou tecidos, que possam ser alimentados através de uma impressora offset.

O processo de transferência das imagens para as chapas off-set pode ocorrer por três diferentes tecnologias de exposição, que se baseiam no comprimento de onda emitido pelo feixe luminoso utilizado pelo equipamento de exposição do cliente final. Eles podem ser ultravioleta, violeta ou térmico.

Para cada tecnologia de exposição, destina-se uma família de chapas diferentes, que são fotossensíveis ao determinado comprimento de onda, gerado pelo equipamento de exposição, também chamado de CTP (Computer to Plate).

Além das três diferentes sensibilidades espectrais, as chapas podem ser classificadas como analógicas, digitais e ecológicas. As diferenças entre as analógicas e as digitais residem basicamente na composição de suas emulsões e nos processos de gravação. No caso das analógicas seus usuários precisam obter as imagens através de filmes gráficos (fotolitos) e por sua vez, transferir as imagens para a chapa com auxílio de uma "prensa de contato", ou, equipamento expositor equipado com uma de lâmpada convencional. As chapas analógicas atravessam um período de obsolescência tecnológica devido ao alto custo de sua utilização.

As chapas digitais são expostas em equipamentos CTPs (descritos acima) e sua emulsão é banhada por composto sensível a laser violeta ou térmico. São divididas nas categorias ecológicas ou convencionais e o que faz a diferenciação entre ambas é o seu processo de revelação, que pode ser baseado em produtos químicos alcalinizados (convencionais) ou produtos químicos com pH mais baixo e biodegradáveis (ecológicos). Portanto, as chapas ecológicas correspondem a uma categoria específica abrangida pelas chapas digitais.

As chapas são constituídas de uma base de liga de alumínio especial, com propriedades físicas especificas, com espessuras que podem variar de 0,13 mm a 0,40 mm. As mais comercializadas são as de espessura 0,30 mm, que são utilizadas em impressoras planas e rotativas nos diversos segmentos de impressão descritos acima. Além desta espessura, são utilizadas, em menor escala, as chapas nas espessuras 0,13; 0,15; 0,20; 0,23 e 0,40 mm.

Dependendo do equipamento de impressão off-set que utilizará as chapas off-set, elas se adequam aos formatos e espessuras desses equipamentos, dividindo-se em cerca de 5.000 SKU´s ou unidades de estoque para serem comercializadas. No entanto, dentre essa variedade de formatos e espessuras, 900 itens são regularmente vendidos.

Os preços variam de acordo com a quantidade (área da chapa em m2) de alumínio utilizado na chapa, tipo de emulsão e espessura.

O processo produtivo de chapas pré-sensibilizadas de alumínio para impressão off-set pode ser dividido em duas etapas: a primeira se refere ao tratamento da superfície das bobinas de alumínio e ao seu emulsionamento, enquanto a segunda etapa se caracteriza pelo corte das chapas. De acordo com as informações constantes na petição, o processo produtivo do produto objeto do direito antidumping é semelhante ao adotado pela indústria doméstica no Brasil, descrito em detalhes no item a seguir (3.2).

Os canais de distribuição do produto objeto do direito antidumping são, na medida do conhecimento das peticionárias, vendas diretas e vendas via distribuidores.

3.2. Do produto fabricado no Brasil

O produto nacional consiste de uma chapa de alumínio revestida com uma película fotossensível (denominada emulsão). A espessura da chapa pode variar entre 0,13 mm e 0,40 mm. O alumínio empregado como matéria-prima possui liga e especificações definidas, denominado lithosheet, que é importado em bobinas, em função de não haver produção nacional com as especificações técnicas necessárias.

A indústria doméstica disponibiliza para o mercado brasileiro todas as três variações de sensibilidade e suas respectivas tecnologias de aplicação: analógica, digital convencional e digital ecológica.

O regime de produção dessas chapas no mercado doméstico é realizado de duas maneiras. Uma parcela das chapas é produzida sob encomenda, o restante é produzido e estocado, para que seja vendido posteriormente.

O processo produtivo pode ser dividido em duas etapas: a primeira se refere ao tratamento da superfície das bobinas de alumínio (sensibilização de uma ou duas faces); enquanto a segunda etapa se caracteriza pelo corte das chapas. Cabe registrar que a produção se dá, pelo menos a primeira etapa, em linha contínua.

Na primeira etapa, a bobina de alumínio desenrolada é submetida a um processo de lavagem e desengraxamento com vistas a eliminar a proteção de óleo especial com a qual a bobina foi recoberta com o objetivo de protegê-la durante o seu transporte, visto serem tais bobinas importadas e trazidas para o Brasil por via marítima. Após o desengraxamento, é realizada a granulação eletroquímica (banho ácido com eletrodos e submetida a corrente elétrica) com o objetivo de deixar a superfície menos lisa e, portanto, garantir maior aderência dos insumos químicos. Após a granulação, por meio da anodização, se confere proteção ao alumínio, garantindo uma resistência elevada ao mesmo. Por fim, concluindo a primeira etapa, ocorre a aplicação da camada fotossensível à bobina.

Após o tratamento da superfície - de forma contínua ou então na forma de bobina, o que pressupõe rebobinamento -, o alumínio tratado é transferido para a linha de corte, onde é colocado um papel intermediário para proteger a superfície fotossensível e, então, será feito o corte do produto em distintas dimensões. Durante e depois do corte, as chapas passam por um rigoroso controle de qualidade e, se for necessário, há a furação das bordas. Por fim, as chapas serão embaladas e encaminhadas para o estoque e para a expedição.

Segundo informações apresentadas na petição, a chapa off-set fabricada no Brasil é utilizada nas mesmas aplicações e possui as mesmas características do produto objeto da revisão. Os canais de distribuição utilizados são vendas diretas e vendas via distribuidores.

Ressalte-se ainda que se constatou, durante a verificação in loco na indústria doméstica da investigação original, que tanto o produto objeto da investigação quanto o produto doméstico estão normatizados pela ISO 12.635. Embora de observância não obrigatória, essa norma busca padronizar, em nível internacional, as dimensões das chapas para impressão off-set.

3.3. Da classificação e do tratamento tarifário

O produto objeto da investigação é a chapa pré-sensibilizada de alumínio para impressão off-set, comumente classificada nos itens 3701.30.21 e 3701.30.31 da NCM/SH.

A alíquota do Imposto de Importação aplicável ao produto objeto da investigação manteve-se em 14% no período entre julho de 2014 a junho de 2019, conforme Tarifa Externa Comum - TEC, disponível no endereço www.mdic.gov.br.

Cabe destacar que a referida classificação tarifária é objeto das seguintes preferências tarifárias nas importações brasileiras de produto similar:

 

 

Preferências tarifárias
País/Bloco	Base legal	Preferência tarifária
Argentina	ACE 18 - Mercosul	100%
Israel	ALC - Mercosul - Israel	100%
Egito	ALC - Mercosul - Egito	37,5%
México	ACE 53 - Brasil - México	70%
Chile	ACE 35 - Mercosul - Chile	100%
Bolívia	ACE 36 - Mercosul - Bolívia	100%
Peru	ACE 58 - Mercosul - Peru	100%
Colômbia	ACE 59 - Mercosul - Colômbia	100%
Equador	ACE 59 - Mercosul - Equador	100%
Venezuela	ACE 59 - Mercosul - Venezuela	100%

3.4. Da similaridade

O § 1o do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, estabelece lista dos critérios objetivos com base nos quais deve ser avaliada a similaridade entre produto objeto da investigação e produto similar fabricado no Brasil. O § 2º do mesmo artigo instrui que esses critérios não constituem lista exaustiva e que nenhum deles, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação decisiva quanto à similaridade.

O produto objeto do direito antidumping e o fabricado no Brasil apresentam processos produtivos semelhantes, possuem as mesmas características, servem às mesmas finalidades e atendem, portanto, o mesmo mercado consumidor, não havendo fatores impeditivos de substituição de um pelo outro.

Conforme investigação original, tanto o produto objeto da investigação quanto o produto doméstico estão normatizados pela ISO 12.635, que, embora de observância não obrigatória, busca padronizar, em nível internacional, as dimensões das chapas para impressão off-set.

Dessa forma, considerou-se, para fins de início da revisão, que o produto fabricado no Brasil é similar ao produto objeto do direito antidumping, referendando as conclusões emitidas no âmbito da investigação original que culminou com a publicação da Resolução CAMEX nº 9, de 2015.

4. DA INDÚSTRIA DOMÉSTICA

O art. 34 do Decreto nº 8.058, de 2013, define indústria doméstica como a totalidade dos produtores do produto similar doméstico e instrui que, nos casos em que não for possível reunir a totalidade destes produtores, o termo indústria doméstica será definido como o conjunto de produtores cuja produção conjunta constitua proporção significativa da produção nacional total do produto similar doméstico.

De acordo com as informações constantes da petição, as peticionárias representam 100% da produção nacional do produto similar.

Em 28 de fevereiro de 2020, por meio do Ofício nº 840/2020/CGMC/SDCOM/SECEX, esta Subsecretaria solicitou informações sobre os nomes e endereços dos produtores brasileiros de chapas pré-sensibilizadas de alumínio para impressão off-set à Associação Brasileira da Indústria de Material Fotográfico e de Imagem - ABIMFI, que congrega as empresas do segmento produtivo em questão. Em 3 de março de 2020, a associação apresentou as informações solicitadas pela Subsecretaria, confirmando que apenas a IBF Indústria Brasileira de Filmes S.A. e a Agfa Gevaert do Brasil Ltda. seriam produtores nacionais do produto similar de seu conhecimento.

Dessa forma, não foram identificados outros produtores domésticos do produto similar, para fins de análise dos indícios de retomada/continuação de dano, foi definida como indústria doméstica as linhas de produção de chapas de alumínio para impressão off-set das empresas IBF Indústria Brasileira de Filmes S.A. e Agfa Gevaert do Brasil Ltda.

5. DOS INDÍCIOS DE CONTINUAÇÃO OU RETOMADA DO DUMPING

Segundo o art. 106 do Decreto no8.058, de 2013, para que um direito antidumping seja prorrogado, deve ser demonstrado que sua extinção levaria muito provavelmente à continuação ou à retomada do dumping e do dano dele decorrente.

De acordo com os arts. 103 e 107 do Decreto no8.058, de 2013, a determinação de que a extinção do direito levaria muito provavelmente à continuação ou à retomada do dumping deverá basear-se no exame objetivo de todos os fatores relevantes, incluindo a existência de dumping durante a vigência da medida; o desempenho do produtor ou exportador; alterações nas condições de mercado, tanto do país exportador quanto em outros países; e a aplicação de medidas de defesa comercial sobre o produto similar por outros países e a consequente possibilidade de desvio de comércio para o Brasil.

Para fins do início desta revisão, utilizou-se o período de julho de 2018 a junho de 2019 a fim de se verificar a existência de indícios de continuação/retomada da prática de dumping nas exportações para o Brasil de chapas de alumínio para impressão off-set originárias da China, dos EUA, de Hong Kong, de Taipé Chinês e da União Europeia.

De acordo com os dados detalhados de importação disponibilizados pela RFB, as importações brasileiras de chapas off-set originárias dessas origens, no período mencionado, somaram [RESTRITO] toneladas, sendo [RESTRITO] t importadas da China, [RESTRITO] t dos EUA, [RESTRITO] t de Taipé Chinês e [RESTRITO] t da União Europeia. Hong Kong não exportou para o Brasil o produto objeto da presente revisão durante o período em tela.

As importações originárias da China, dos EUA e de Taipé Chinês representaram, respectivamente, 8,4%, 30,4% e 16,7% das importações totais do produto objeto da revisão, e [RESTRITO] %, [RESTRITO]% e [RESTRITO]% do mercado brasileiro. Assim, para fins de início de revisão, tais importações foram consideradas como sendo realizadas em quantidades representativas durante o período de revisão de continuação/retomada de dumping.

Por essa razão, procedeu-se à análise de indícios de continuação de dumping nas importações originárias da China, dos EUA e de Taipé Chinês, em consonância com o § 1º do art. 107 do Decreto nº 8.058, de 2013, tendo sido apurada sua margem de dumping para o período de revisão.

Já para Hong Kong, que não exportou no período de revisão de continuação/retomada de dumping, e para a União Europeia, que exportou quantidade não representativa nesse período, avaliou-se a probabilidade de retomada do dumping com base, dentre outros fatores, na comparação entre o valor normal médio desses países internado no mercado brasileiro e o preço médio de venda do produto similar doméstico no mesmo mercado, em atenção ao art. 107, § 3º, I, do Decreto nº 8.058, de 2013.

Nesse ponto, cabe esclarecer que as peticionárias propuseram que o valor normal internado fosse comparado ao preço médio ponderado das importações originárias do Japão e da Coreia do Sul para fins de avaliação da retomada de dumping, argumentando que tais importações representaram 42% das importações brasileiras do produto sob revisão no período de análise do dumping. No entanto, as importações dessas origens corresponderam a [RESTRITO] % do mercado brasileiro nesse mesmo período, sendo que as vendas internas da indústria doméstica representaram [RESTRITO] %. Ademais, com base nos dados de importações da RFB, há indícios de que volume relevante das exportações do Japão para o Brasil do produto similar correspondem a transações entre partes relacionadas. Desse modo, para fins de início desta revisão, considerou-se mais apropriado a utilização da previsão disposta no inciso I do § 3º do art. 107, ou seja, a comparação do valor normal médio internalizado no mercado interno brasileiro com o preço médio de venda do produto similar doméstico no mercado brasileiro apurado para o período de revisão.

5.1. Da existência de indícios de probabilidade de continuidade ou retomada de dumping para fins de início

5.1.1. Dos EUA

5.1.1.1. Do valor normal

De acordo com item "iii" do Artigo 5.2 do Acordo Antidumping, incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro de 1994, a petição deverá conter informação sobre os preços pelos quais o produto em questão é vendido quando destinado ao consumo no mercado doméstico do país de origem ou de exportação ou, quando for o caso, informação sobre os preços pelos quais o produto é vendido pelo país de origem ou de exportação a um terceiro país ou sobre o preço construído do produto.

Para fins de início da investigação, conforme sugestão das peticionárias em sua petição de início de revisão de final de período, considerou-se como valor normal o preço médio das exportações de chapas para impressão off-set dos EUA para o Canadá - principal país de destino das exportações estadunidenses no âmbito do USMCA (antigo North American Free Trade Agreement - NAFTA) e segundo maior destino das exportações daquele país, atrás apenas da China, durante o período de análise de dumping. Por se tratar de área de livre comércio, considerou-se ser este preço uma proxy adequada do preço médio praticado no mercado estadunidense. O preço médio das exportações dos EUA para o Canadá foi apurado com base nas estatísticas disponibilizadas pelo Trade Map, referentes ao item 3701.30 do Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias (SH).

Tendo em vista que a informação de quantidade, no caso das exportações dos EUA disponibilizadas pelo Trade Map, refere-se a metros quadrados (m2), fez-se necessária a conversão para kg. As peticionárias sugeriram como fator de conversão aquele apurado com base nas vendas da indústria doméstica para o mercado brasileiro, cujo resultado seria 0,7164246. No entanto, do mesmo modo que na investigação original, esta Subsecretaria entendeu que a adoção de fator de conversão referente a produto originário dos EUA seria mais adequada do que a utilização de fator de conversão relativo à produção da indústria doméstica, dada a possibilidade de haver variação desse fator de acordo com a espessura do produto. Nesse sentido, a partir dos dados de importações efetivas de origem estadunidense em P5 desta revisão, fornecidos pela RFB, obteve-se o fator de conversão 0,8234532.

Em relação ao valor normal dos EUA, deve-se considerar que aquele se refere a preço na condição FAS (Free Alongside Ship). Convém ressaltar que se trata, portanto, de abordagem conservadora, dado que o preço de exportação para o Brasil será apurado em condição FOB (Free on Board). A diferença entre os termos de comércio reside no fato de que, enquanto no FAS o vendedor encerra suas obrigações no momento em que a mercadoria é colocada, desembaraçada para exportação, ao longo do costado do navio transportador indicado pelo comprador, no cais ou em embarcações utilizadas para carregamento da mercadoria, no porto de embarque nomeado pelo comprador, no FOB o vendedor encerra suas obrigações e responsabilidades quando a mercadoria, desembaraçada para a exportação, é entregue, arrumada, a bordo do navio no porto de embarque, ambos indicados pelo comprador, na data ou dentro do período acordado.

 

 

Valor normal dos EUA - Exportações dos EUA para o Canadá
US$ FAS/kg	54.717.000
Volume em m2	7.220.202
Fator de conversão m2 para kg	0,8234532
Volume em kg	5.945.499
Valor normal US$/kg	9,20

Dessa forma, para fins de início da revisão, o valor normal assim determinado foi de US$ 9,20/kg (nove dólares estadunidenses e vinte centavos por quilograma).

5.1.1.2. Do preço de exportação

Consoante item "iii" do Artigo 5.2 do Acordo Antidumping, incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro de 1994, a petição deverá conter informação sobre os preços pelos quais o produto em questão é vendido quando destinado ao consumo no mercado doméstico do país de origem ou de exportação ou, quando for o caso, informação sobre os preços pelo quais o produto é vendido pelo país de origem ou de exportação a um terceiro país ou sobre o preço construído do produto, e informação sobre o preço de exportação ou quando for o caso sobre os preços pelos quais o produto é vendido ao primeiro comprador independente situado no território do Membro Importador.

Para fins de apuração do preço de exportação de chapas para impressão off-set dos EUA para o Brasil, foram consideradas as respectivas exportações destinadas ao mercado brasileiro, efetuadas no período de revisão de indícios de continuação de dumping, ou seja, de julho de 2018 a junho de 2019. Considerou-se, para fins de início desta revisão, que as importações de origem estadunidense foram realizadas em volume representativo. Os dados referentes aos preços de exportação foram apurados tendo por base os dados detalhados das importações brasileiras, disponibilizados pela RFB, na condição FOB, excluindo-se as importações de produtos não abrangidos pelo escopo da investigação, conforme definição constante do item 3.1.

 

 

Preço de Exportação - EUA
Valor FOB (US$)	Volume (kg)	Preço de Exportação FOB (US$/kg)
[RESTRITO]	[RESTRITO]	4,98

Desse modo, dividindo-se o valor total FOB das importações do produto objeto do direito antidumping, no período de análise de dumping, pelo respectivo volume importado, em quilogramas, apurou-se o preço de exportação de US$ 4,98/kg (quatro dólares estadunidenses e noventa e oito centavos por quilograma), na condição FOB.

5.1.1.3. Da margem de dumping

A margem absoluta de dumping é definida como a diferença entre o valor normal e o preço de exportação, e a margem relativa de dumping se constitui na razão entre a margem de dumping absoluta e o preço de exportação.

Deve-se ressaltar que o valor normal apurado para a EUA, com base nos preços das exportações para o Canadá, foi apresentado na condição FAS, enquanto o preço de exportação, apurado com base nos dados disponibilizados pela RFB, foi apresentado na condição FOB. Estas condições de preços foram consideradas uma opção conservadora de justa comparação para fins de início da presente revisão.

Apresentam-se a seguir as margens de dumping absoluta e relativa apuradas para os EUA.

 

 

Margem de Dumping - EUA
Valor Normal FAS US$/kg	Preço de Exportação FOB US$/kg	Margem de Dumping Absoluta US$/kg	Margem de Dumping Relativa (%)
9,20	4,98	4,22	84,7

5.1.2. Da China

5.1.2.1. Do tratamento da China para fins de cálculo do valor normal na determinação de dumping

5.1.2.1.1. Da manifestação da peticionaria sobre o tratamento da China para fins de cálculo do valor normal na determinação de dumping

Em relação à China, em sua petição de início de revisão, as peticionárias afirmaram que deveria ser considerado o papel de destaque assumido pela economia chinesa no cenário mundial, relacionado diretamente à forma de operação de sua economia e à forte atuação do governo daquele país. À luz das condições de operação da economia chinesa como um todo, e mais especificamente o funcionamento do setor de alumínio, consideraram que a indústria chinesa produtora de chapas off-set não operaria em condições de economia de mercado.

As peticionárias reproduziram trechos de documento elaborado pelo Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial, a Carta IEDI nº 582, de 7 de julho de 2013, disponibilizada em sítio eletrônico (https://iedi.org.br/cartas/carta_iedi_n_582.html, acessado em 3 de março de 2020). Dentre os trechos reproduzidos na petição, destacam-se:

Uscha Haley e George Haley, em seu livro "Subsidies to Chinese Industry: State Capitalism, Business Strategy, and Trade Policy" (2013), defendem que, durante este período, a concessão de subsídios tem constituído uma peça fundamental da estratégia chinesa para transformar a estrutura produtiva nacional [...]

Para Uscha Haley e George Haley, a maior parte dos subsídios chineses permanece omitida. Os subsídios à indústria chinesa derivam da predominância do Estado na economia e da compatibilização dos objetivos das empresas, do governo central e dos governos municipais e das províncias. Os subsídios incluem componentes diretos e indiretos que afetam o resultado das empresas e suas exportações. Os subsídios fluem no sistema econômico por meio das empresas estatais - ainda que algumas empresas privadas bem articuladas também se beneficiem de subsídios indiretos - de todos os setores que o governo central e os governos das províncias julguem economicamente ou militarmente estratégicos. As principais formas assumidas por esses subsídios não revelados compreendem os empréstimos a taxas de juros preferenciais, a redução do custo da energia, de insumos, do preço da terra e os incentivos à aquisição de tecnologia.

[...]

Com efeito, o Estado chinês é bastante ativo na criação e no suporte de empresas, detém participações majoritárias em diversos grupos econômicos, controla decisões críticas e mobiliza capitais. As empresas estatais chinesas competem com outras empresas no mercado e seus dirigentes obtêm recompensas econômicas à medida que conseguem atingir os objetivos estabelecidos, no caso chinês, não pelo conselho de administração ou pelos acionistas, mas pelo Estado. Aquelas estatais pertencentes a setores considerados estratégicos e que são eleitas como "campeãs nacionais" são, contudo, favorecidas por incentivos à fusão ou aquisição de outras empresas, pelo acesso a fontes de capital de baixo custo e pela restrição da concorrência em seu mercado.

Tanto o governo central como os governos das províncias chinesas dirigem, ainda, todas as grandes instituições financeiras do país. O vice-premier do Conselho de Estado da China é responsável pela gestão estratégica de 17 grandes bancos, que correspondem por 80% dos ativos totais do sistema bancário nacional. Dessa maneira, é possível alinhar as atividades dessas instituições financeiras às diretrizes governamentais de mobilização de capital. O controle sobre as fontes de financiamento é um importante mecanismo de coordenação dos mercados, assim como da inter-relação entre o governo central e os governos locais, que consistem nos principais agentes responsáveis pela evolução do investimento em ativos fixos, infraestrutura e construção.

[...]

Além do governo central, muitas províncias também elegem seus próprios setores estratégicos, garantindo a muitas estatais incentivos adicionais. Dessa maneira, não é raro que uma mesma empresa receba subsídios tanto do governo central como da província onde desempenha suas atividades. (grifos nossos)

Além da menção à Carta IEDI, as peticionárias indicaram que análises mais recentes também apontariam para o forte peso do Estado chinês na gestão da economia para caracterizar a China como uma economia não de mercado.

Mencionaram, dessa forma, o Relatório da Comissão Europeia - "Commission Staff Working Documento on Significant Distortions in the Economy of the People's Republic of China for Purposes of Trade Defence Investigations", de dezembro de 2017, anexado à petição e disponível em sítio eletrônico (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/december/tradoc_156474.pdf, acessado em 3 de março de 2020). As peticionárias destacaram que, além de relacionar diversos aspectos, como controle da terra, utilidades, matérias-primas e mão de obra, o relatório traz seção específica sobre o setor de alumínio.

Em seguida, destacaram o documento A-570-053, "China Status as a Non-Market Economy", publicado pelo Departamento de Comércio (Department of Commerce - DoC) dos EUA em outubro de 2017, também anexado à petição e disponível em sítio eletrônico (https://enforcement.trade.gov/download/prc-nme-status/prc-nme-review-final-103017.pdf), acessado em 3 de março de 2020) emitido no contexto da investigação de prática de dumping nas exportações de produto de alumínio (aluminum foil) originárias da República Popular da China. Trata-se de uma investigação sobre o status da China como economia não de mercado (NME country), que analisou distintos fatores (câmbio, salários, atuação de empresas estrangeiras, controle dos meios de produção, controle do governo sobre a alocação de recursos e decisões de empresas sobre preços e produção, entre outros) e concluiu que a China permanece como uma economia não de mercado. As peticionárias indicaram que houve diversas menções ao setor de alumínio no relatório do Departamento de Comércio dos EUA.

No âmbito do ofício de informações complementares à petição, a SDCOM solicitou o fornecimento de elementos probatórios e/ou estudos de modo a comprovar que, no segmento produtivo chinês de chapas off-set, não prevaleceriam condições de economia de mercado. Além disso, solicitou-se a apresentação de justificativas para a escolha dos EUA como terceiro país de economia de mercado para fins de apuração do valor normal da China.

Em 12 de fevereiro de 2020, as peticionárias protocolaram, em atendimento ao pedido de informações complementares formulado no Ofício no 603/2020/CGMC/SDCOM/SECEX, elementos adicionais sobre as características da economia chinesa como um todo e do setor de alumínio, principal insumo na produção das chapas off-set, que substanciariam seu funcionamento como o de uma economia não de mercado. À luz das considerações apresentadas, as peticionárias solicitaram, para fins de determinação do valor normal, considerar os EUA como terceiro país de economia de mercado substituto, em função da relevância de seu mercado doméstico.

A IBF e a Agfa destacaram, para tanto, os seguintes aspectos: 1) as conclusões da autoridade investigadora dos EUA e da UE sobre a caracterização da China como economia não de mercado; e 2) a análise do funcionamento do setor de alumínio na China, para o qual se verifica existência de política industrial específica, lembrando mais uma vez que o alumínio é o principal insumo para a produção das chapas off-set.

As peticionárias ressaltaram, novamente, o Memorandum do Departamento de Comércio dos EUA, de 26 de outubro de 2017, intitulado China's status as a non-market economy, por meio do qual o DoC concluiu que "China is a non-market economy (NME) country because it does not operate sufficiently on market principles to permit the use of Chinese prices and costs for purposes of the Department's antidumping analysis. The basis for the Department's conclusion is that the state's role in the economy and its relationship with markets and the private sector results in fundamental distortions in China's economy."

Sendo assim, o Departamento de Comércio dos EUA manteria, até o momento, seu posicionamento nas investigações de defesa comercial de considerar a China como economia não de mercado.

Na mesma linha, o 2018 USTR Report to Congress on China's WTO Compliance destacou que, apesar dos compromissos assumidos pelo país no âmbito da OMC, a China não funcionaria como uma economia de mercado, nem reduziu a intervenção estatal na economia.

As peticionárias prosseguem a análise sobre a economia chinesa com base nesses dois documentos e delineiam os fatores a seguir para fundamentar a conclusão de que a China não constitui uma economia de mercado:

1) a participação do Estado chinês no controle e na propriedade de meios de produção, considerando, sobretudo, o papel das Stated Invested Entreprises. A ampla participação de empresas estatais, as State Owned Enterprises - SOEs, nas atividades econômicas é, conforme as peticionárias, descrito no estudo elaborado por King & Spalding. O papel das SOEs também estaria contido no Relatório do Trade Policy Review da China de 2018, segundo o qual, apesar de as SOEs serem minoria na economia chinesa, a representatividade dos ativos dessas empresas alcançaria cerca de 40% dos ativos totais; a nomeação pelo Partido Comunista Chinês de executivos de alto escalão nas empresas; e a propriedade da terra, que é do Estado, conforme art. 10 da Constituição chinesa. De modo geral, os terrenos localizados em áreas urbanas seriam de propriedade do governo central e os localizados em áreas rurais ou suburbanas seriam de propriedade dos governos provinciais ou das "coletividades locais";

2) a participação do Estado nas decisões de formação de preços e produção das empresas. As peticionárias destacaram a interferência estatal no setor de energia elétrica, no qual o governo teria controle sobre empresas geradoras e estabeleceria os preços "diferenciados" para alcançar os objetivos de política industrial, o que implicaria distorções nos custos de produção em toda a economia;

3) a participação do Estado no controle da alocação de recursos na atividade econômica. O planejamento estatal constituiria elemento preponderante na definição de políticas industriais, por meio de planos de desenvolvimento cuja implementação ocorre em âmbito nacional e regional;

4) as características do mercado de câmbio e a extensão em que se dá a intervenção do Estado na conversibilidade da moeda local em relação à moeda estrangeira. O governo chinês manteria restrições significativas em transações de conta capital, além de intervir no mercado onshore e offshore. O governo manteria ainda requisitos para a aprovação de transações da conta capital e não divulgaria os fatores utilizados para determinar a paridade de moedas com o RMB;

5) a participação do Estado na formação de joint ventures e outros investimentos estrangeiros, por meio do estabelecimento de restrições significativas a investimentos de empresas estrangeiras, que incluem limites de capital próprio e requisitos de parceria local, aprovação e procedimentos regulatórios e transferência tecnológica e requisitos de localização;

6) a participação do Estado na determinação dos salários e funcionamento do mercado de trabalho;

7) o alto grau de controle de ativos do sistema financeiro e bancário, entre outros. As peticionárias citaram o relatório China Banking Regulatory Commission 2014 Annual Report, segundo o qual o setor bancário chinês seria altamente concentrado em cinco grandes bancos comerciais (Bank of China, Agricultural Bank of China, China Construction Bank, Industrial and Commercial Bank of China e Bank of Communications), controlados predominantemente pelo governo chinês. Os três "policy banks" (Agricultural Development Bank of China, China Development Bank e China Exim Bank) - totalmente estatais - e os 12 bancos joint-stock - bancos com maior nível médio de participação do setor privado em relação aos cinco grandes bancos comerciais -, também teriam uma participação relevante no sistema bancário daquele país. Além disso, 87% dos ativos bancários seriam controlados pelo governo.

Ainda fazendo referência ao Report to Congress On China's WTO Compliance, as peticionárias apontam outras medidas governamentais que configuram características de uma economia não de mercado:

"Today, almost two decades after it pledged to support the multilateral trading system of the WTO, the Chinese government pursues a wide array of continually evolving interventionist policies and practices aimed at limiting market access for imported goods and services and foreign manufacturers and services suppliers. At the same time, China offers substantial government guidance, resources and regulatory support to Chinese industries, including through initiatives designed to extract advanced technologies from foreign companies in sectors across the economy. The principal beneficiaries of China's policies and practices are Chinese state-owned enterprises and other significant domestic companies attempting to move up the economic value chain. As a result, markets all over the world are less efficient than they should be".

No mesmo sentido, a União Europeia (UE), no documento Commission Staff Working Document on Significant Distortions in The Economy of The People's Republic of China for The Purposes of Trade Defence Investigations" concluiu, de acordo com as peticionárias, que o Partido Comunista Chinês e o Estado chinês possuem papel de liderança na governança econômica do país, o que gera distorções significativas nos mercados dos fatores de produção (terra, energia, capital, matérias primas e insumos e no mercado de trabalho). O documento menciona várias distorções nos setores de fabricação de produtos químicos, na indústria petroquímica e no setor de plásticos.

No conjunto, concluem as peticionárias, as políticas adotadas pelo governo chinês não só caracterizariam seu funcionamento como uma economia não de mercado, mas também distorceriam as atividades econômicas, favorecendo os produtores e as exportações chinesas na competição internacional, por meio de medidas de governo que promovem redução de custos e preços de produção para as empresas produtoras. Novamente, a Carta IEDI nº 582 resumiria, na visão das peticionárias, as razões que explicam a alta competitividade industrial chinesa nos últimos anos:

"No atual estágio de desenvolvimento, o baixo custo do trabalho na China explica muito pouco a competitividade industrial do país. Os salários na China poderiam, então, continuar crescendo, como vem acontecendo nos últimos anos, sem pôr em risco a expansão dos produtos chineses nos mercados internacionais. (...) Ademais, a manutenção de uma taxa de câmbio desvalorizada, apesar de importante, não é capaz de explicar, sozinha, a evolução das exportações chinesas, que conseguem, inclusive, penetrar, cada vez mais, nos setores mais protegidos de seus parceiros comerciais. Assim, como se tem visto, a pressão da comunidade internacional pode até levar a uma valorização marginal da moeda chinesa sem ocasionar o encarecimento de suas exportações. Os baixos custos das empresas chinesas decorrem de extensivos e sistemáticos subsídios governamentais, contribuindo substancialmente para sua competitividade nos mercados globais."

Na sequência, as peticionárias apresentaram análise do segmento produtivo de chapas off-set na China. Esse segmento, no entendimento das peticionárias, estaria inserido em uma estrutura de produção mais ampla, do setor de alumínio, principal insumo da produção das referidas chapas.

As informações e elementos de prova aportados foram obtidos do estudo publicado pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), de janeiro de 2019, intitulado Measuring distortions in international, markets: the aluminium value chain (disponível em https://www.oecd-ilibrary.org/trade/measuring-distortions-in-international-markets_8fe4491d-en, acessado em 03 de março de 2020); e do documento da União Europeia já citado anteriormente, European Comission - On Significant Distortions in the Economy of the People´s Republic of China for the Purposes of Trade Defence Investigations, que descreve, no capítulo 15, o funcionamento do setor de alumínio. Adicionalmente, as peticionárias apresentaram documento referente ao programa de políticas do governo da China, que indica as atividades e o papel do governo chinês no funcionamento da economia chinesa, aplicável ao setor de alumínio, o Made in China 2025, também citado do relatório da OCDE sobre o setor de alumínio.

A China promoveu intensamente, ao longo dos últimos 15 anos, o aumento da sua produção de alumínio a ponto de se tornar, segundo os dados da OCDE, a maior produtora mundial de produtos de alumínio semi-industrializados. Os segmentos de alumínios semi-industrializados são compostos por empresas dispersas pelo país e são menos concentrados do que outros segmentos da cadeia de valor do alumínio, envolvendo produtores localizados em províncias regionais, que se beneficiam de apoios oferecidos pelos governos locais, empresas de capital estatal (SOEs - State Owned enterprises), até grandes produtores, especializados.

O estudo da OCDE aponta que o custo de fabricação de produtos derivados do alumínio é diretamente determinado pelo custo da matéria-prima, o qual, no caso da China, é fortemente influenciado pela intervenção do Estado na extração e produção. A partir da extração do alumínio na sua forma primária, ele é transformado em produtos de alumínio semimanufaturados, para uso em vários segmentos produtivos. Um dos segmentos downstream, em particular, se desenvolve a partir da atividade de transformação do alumínio em chapas, rolos, etc.

Em particular, o documento da OCDE ressalta a ênfase recente do governo chinês na produção de produtos de alumínio flat-rolled, base das matérias-primas para a fabricação de chapas off-set, com o objetivo de abastecer não só o mercado interno como também o de exportação. A interferência do governo da China na promoção do desenvolvimento dessas indústrias é evidente nas prioridades estabelecidas no documento citado pela OCDE, o Made in China 2025.

Esse cenário seria determinado, fundamentalmente, pelas políticas de governo chinesas dirigidas para o setor de alumínio, entre as quais as peticionárias destacaram:

"...targets for increasing smelter capacity utilisation and energy efficiency, increasing aluminium production to 40 million tonnes per annum (CM, 2017[35]; Taube, 017[17]), and promoting the vertical and horizontal integration of aluminium firms, with a view to creating domestic champions that exercise control over coal mines, adjacent power plants, and alumina refineries". (...)

"...Subsidies are certainly part of the aluminium landscape in China, with the 2016-20 Non-ferrous Metal Industry Development Plan calling for "safeguard measures" via the extension of financial and tax support, including company bail-outs or help with non-performing loans..."

As peticionárias colacionaram ainda dados extraídos de outro estudo utilizado pela OCDE, de autoria da consultoria Think!Desk China Research & Consulting:

"... China's non-ferrous metals industry is a beneficiary of substantial government interventions in the Chinese market process which result in distorted price structures and discriminatory access to scarce production factors and resources. Instrumental to this governmental design of "market" structures and outcomes are a broad range of institutional arrangements as well as discretionary policies that allow Chinese firms of the non-ferrous metals industry to profit from reduced financing costs, repressed wages, preferential access to land as well as lax environmental standards (respectively lax law enforcement). Also, in the context of the present nation-wide Supply-side Structural Reforms initiative, the non-ferrous metals industry is handled in an especially preferential manner: no additional closure targets for the industry's massive overcapacities have been brought forward. Instead the industry profits from debt equity swaps that facilitate a re-capitalization of ailing companies. Furthermore it fully participates in local government initiatives to reduce corporate operating costs by cutting systemic transaction costs, tax burdens, social security premiums, financing costs as well as electricity and logistic costs administered by these governments..."

Adicionalmente, o relatório da OCDE analisa o impacto da adoção de medidas restritivas ao comércio por parte da China, por meio de cobranças de taxas nas exportações. Na China, as taxas de exportação sobre o alumínio primário variam de 0-1% até 15%, o que resulta em fortes incentivos, por meio da redução dos preços da matéria-prima no mercado interno e redução de custos na cadeia de produção de bens derivados do alumínio.

O relatório também chama a atenção para a política chinesa de alterações das alíquotas do value-added tax (VAT) nas exportações. Segundo a OCDE, "China's system of VAT rebates can be considered a trade-policy tool since the Government often modifies rebate rates selectively, restricting exports of certain products while encouraging others", o que, para as peticionárias, caracteriza uma intervenção do Estado na formação de preços no mercado das matérias primas e reforça que não prevalecem condições de economia de mercado, nem no setor de alumínio nem nos setores da cadeia de produção de produtos que se utilizam desse insumo.

O relatório afirma ainda que:

"...China has used VAT rebates selectively to discourage exports of primary aluminium while encouraging exports of certain semis and fabricated articles of aluminium.

(...)

The combination of incomplete VAT rebates and export taxes implies a de facto export tax on primary aluminium well in excess of 15% (around 30%).".

Outro elemento importante apontado no estudo da OCDE, que configura o funcionamento de uma economia não de mercado no setor, é a participação do Estado em empresas do setor de alumínio - as SOEs:

"Critically, the relationship in China between the government and companies generates opacity around the form and scale of government support. One example is the provision of inputs such as coal, alumina, or electricity by Chinese SOEs to other companies - public or private - for prices that are below market, and for which it can be very difficult to identify the specific policies that underlie support (where they even exist). This example illustrates a broader tendency for "provincial and municipal governments [in China to] subsidize purchases of raw materials by requiring other SOEs or pressuring their own suppliers to provide these inputs at below-market or even below-cost prices....".

O documento da UE também aponta para o alto grau de intervenção governamental no setor, com impactos sobre as atividades industriais de produtos que utilizam o alumínio como insumo. Por meio de várias políticas e instrumentos, tais como o Non-Ferrous Metal Industry Development Plan (2016-2020), o governo direciona e controla as atividades produtivas no setor e na cadeia de produção, com medidas de apoio financeiro e metas de produção e atividades das SOEs, tanto em âmbito nacional como regional. As SOEs respondem por uma parcela dominante da produção chinesa de alumínio e da sua capacidade de produção e constituem o veículo principal de implementação das políticas da China no setor.

Outro elemento analisado pelo documento da UE se refere às políticas voltadas para o setor de utilidades. O National Development and Reform Commission - NDRC, órgão responsável pela supervisão dos preços na China, divulga os preços a serem aplicados em cada província, assim descritos no documento:

"Energy prices in China are still not market-based. Prices are still largely controlled by the state. While regulatory control is normal for this sector, the Chinese energy sector has a number of features that go beyond it.

One of the most important issues is the way in which prices are differentiated for different industries. Differentiated prices can also be found elsewhere, for instance for customers consuming large quantities or energy used in off-peak periods, or the differentiation between residential and industrial consumers. However, the price differentiation observed in China appears to favour certain industries and the report provides some examples at the provincial level. The Chinese authorities themselves have recognized in a State Council notice from 2014 the legal problems resulting from this approach.

The problem is aggravated by the recent policy of promoting direct power purchase. Participation in this scheme is linked to meeting certain eligibility criteria which pursue policy objectives. Examples of such criteria are:

- electricity suppliers must have a minimum size,

- users should be included in the national industrial structure adjustment directory and must meet national and local energy saving and environmental protection standards, for instance that their energy consumption per unit produced is below a certain threshold.

These criteria in themselves are already problematic because they provide cheap energy to a subset of industries. The aim of energy saving and environmental protection is misplaced in this context. Moreover, available documents suggest that the purpose of the provision of cheap energy goes beyond promoting energy saving and the protection of the environment, but simply aims at reducing the electricity bills of certain sectors (see 13th FYP on non-ferrous metals)."

As peticionárias concluem, mediante os elementos de prova apresentados que, tanto em função das políticas de caráter geral, como daquelas diretamente relacionadas ao setor de alumínio, não prevalecem condições de economia de mercado no setor no qual se encontra inserida a indústria chinesa de chapas off set. Solicitam, nesses termos, a determinação do valor normal com base em terceiro país de economia de mercado.

5.1.2.1.2. Da análise da SDCOM sobre o tratamento da China para fins de cálculo do valor normal na determinação de dumping

Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, estritamente no âmbito desta revisão.

Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto de investigação possui lastro no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.

Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de mercado na China no segmento produtivo de chapas off-set no âmbito deste processo, levou-se em consideração todo o conjunto de elementos probatórios trazidos pelas peticionárias, e avaliou se esse conjunto constituía prova suficientemente esclarecedora para formar a convicção desta Subsecretaria.

Conforme argumentado pelas peticionárias, verificou-se que o alumínio constitui de fato a principal matéria-prima para a produção de chapas off-set, correspondendo a em torno de [CONFIDENCIAL]% do custo total de produção e a em torno de [CONFIDENCIAL]% do custo dos insumos. Desta forma, considerou-se procedente a análise das peticionárias sobre a atuação estatal chinesa focada no setor de alumínio, com impactos diretos e muito representativos sobre o segmento de chapas off set.

Com vistas a organizar melhor o posicionamento da autoridade investigadora, os temas mencionados acima foram divididos nas seções a seguir: (5.1.2.1) Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil; (5.1.2.2) Da situação do mercado mundial de alumínio e da participação das empresas chinesas; (5.1.2.3) Das metas e diretrizes do governo chinês para o setor de alumínio; e (5.1.2.4) Das práticas distorcivas do mercado. Ao final (5.1.2.5), serão apresentadas as conclusões da SDCOM a respeito do tema.

5.1.2.1.2.1. Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil

Conforme estabelecido no Artigo XII do Acordo de Marraqueche, os termos da acessão de um Estado (ou território aduaneiro separado com autonomia sobre suas relações comerciais externas) aos Acordos da organização devem ser acordados entre este e a OMC por meio de processo negociador que envolve a totalidade dos Membros. A negociação é realizada no âmbito de um grupo de trabalho, cujos termos de acessão devem ser aprovados pela Conferência Ministerial com base em maioria de dois terços dos Membros da OMC. Desde a fundação da OMC, 36 países completaram o processo de acessão, e a China foi o 15opaís a finalizá-lo, efetivando-se como o 143oMembro.

O processo de acessão da República Popular da China, doravante China ou RPC, iniciou-se em outubro de 1986, quando o país protocolou seu application ainda junto ao Secretariado do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), e durou mais de 15 anos. O Grupo de Trabalho de Acessão da China ao GATT foi instituído em março de 1987, tendo sido posteriormente transformado, em 1995, em Grupo de Trabalho de Acessão à OMC. Como resultado desse processo negociador, vários compromissos e obrigações a serem cumpridos pela China em diversas áreas foram aprovadas pelos 142 Membros da OMC. Assim, a China finalizou seu processo de acessão à OMC em 11 de dezembro de 2001, resultando no texto do Protocolo de Acessão da China à OMC, doravante Protocolo de Acessão ou Protocolo.

O Brasil participou das negociações relativas ao processo de acessão da China, de modo que o texto do Protocolo de Acessão foi incorporado à normativa brasileira na sua integralidade, com efeitos jurídicos concretos desde a entrada em vigor do Decreto no5.544, de 22 de setembro de 2005. Os artigos 1oe 2odesse decreto estabeleceram, in verbis:

Art. 1º O Protocolo de Acessão da República Popular da China à Organização Mundial de Comércio, apenso por cópia ao presente Decreto, será executado e cumprido tão inteiramente como nele se contém.

Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (grifo nosso)

Especificamente para fins da análise da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de chapas off-set no âmbito desta revisão, que resulta na tomada de decisão sobre a apuração do valor normal a ser utilizado na determinação da probabilidade de continuação ou retomada de dumping, cumpre analisar as disposições do artigo 15 do referido Protocolo de Acessão.

O artigo 15 do Protocolo de Acessão da China consiste na base normativa para a determinação do valor normal em investigações de dumping sobre importações originárias da China, cujo texto integral será reproduzido a seguir:

15. Comparabilidade de preços para a determinação de subsídios e dumping

Nos procedimentos relacionados a importações de origem chinesa por um Membro da OMC, aplicar-se-ão o artigo VI do GATT 1994, o Acordo relativo à Aplicação do Artigo VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio de 1994 ("Acordo Antidumping") e o Acordo SMC, em conformidade com o seguinte:

a) Na determinação da comparabilidade de preços, sob o artigo VI do GATT 1994 e o Acordo Antidumping, o Membro importador da OMC utilizará, seja os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação, ou uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, com base nas seguintes normas:

i) se os produtores investigados puderem demonstrar claramente que, no segmento produtivo que produz o produto similar, prevalecem condições de economia de mercado no que diz respeito à manufatura, produção e à venda de tal produto, o Membro da OMC utilizará os preços ou custos prevalecentes na China do segmento produtivo objeto da investigação, para determinar a comparabilidade dos preços;

ii) o Membro da OMC importador poderá utilizar uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços internos ou custos prevalecentes na China se os produtores investigados não puderem demonstrar claramente que prevalecem no segmento produtivo que produz o produto similar condições de economia de mercado no que diz respeito à manufatura, a produção e à venda de tal produto.

b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como bases de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China.

c) O Membro importador da OMC notificará as metodologias utilizadas em conformidade com o item a) ao Comitê de Práticas Antidumping e as utilizadas em conformidade com o item b) ao Comitê de Subsídios e Medidas Compensatórias.d) Uma vez tendo a China estabelecido, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que é uma economia de mercado, ficarão sem efeito as disposições do item a), desde que a legislação nacional do Membro importador preveja critérios para aferir a condição de economia de mercado, na data de acessão. Em quaisquer casos, as disposições do item a) ii) expirarão após transcorridos 15 anos da data de acessão. Ademais, nos casos em que a China estabelecer, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que em um segmento produtivo particular ou indústria prevalecem condições de economia de mercado, deixar-se-ão de aplicar a esse segmento produtivo particular ou indústria as disposições do item a) referentes às economias que não são economias de mercado. (grifo nosso)

A acessão da China à OMC, portanto, foi condicionada a cláusulas específicas que poderiam ser aplicadas pelo país importador para fins de determinar a comparabilidade de preços em investigações de dumping e de subsídios. Dessa forma, em investigações de dumping contra exportações originárias da China, nos termos do Artigo 15(a), competiria a cada Membro importador da OMC a decisão de utilizar uma das duas seguintes metodologias disponíveis:

·ou os preços e os custos chineses daquele segmento produtivo objeto da investigação (vide Artigo 15(a)(i));

·ou uma metodologia alternativa que não se baseasse em comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses (vide Artigo 15(a)(ii)).

Nota-se que os Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii) do Protocolo contêm duas regras diferentes aplicáveis à questão da comparabilidade de preços. Essas regras estão relacionadas aos efeitos do sucesso ou da falha de os produtores investigados demonstrarem claramente que condições de economia de mercado prevalecem no segmento produtivo investigado. Por um lado, o item 15(a)(i) estabelece a obrigação de a autoridade investigadora utilizar preços e custos chineses para comparação de preços caso os produtores chineses sejam capazes de demonstrar que condições de economia de mercado prevalecem naquele segmento produtivo. Por outro lado, o item 15(a)(ii) regulava a situação em que os produtores investigados não fossem capazes de demonstrar claramente que condições de economia de mercado prevaleciam no segmento produtivo investigado. Nessa situação, a autoridade investigadora podia utilizar metodologia alternativa não baseada em comparação estrita com os preços e os custos domésticos chineses.

Essa possibilidade de utilizar uma das duas metodologias dos Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii), por sua vez, foi condicionada pelo Artigo 15(d). A primeira condição do Artigo 15(d) era de que, caso o Membro importador reconhecesse, em conformidade com sua legislação, que a China era uma economia de mercado, ficariam sem efeito as disposições do Artigo 15(a) como um todo, desde que o Membro importador tenha estabelecido critérios para aferir a condição de economia de mercado quando da data de acessão da China. A segunda condição do Artigo 15(d) corresponde à derrogação do inciso 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016. A terceira condição do Artigo 15(d) versa sobre a derrogação das disposições do Artigo 15(a) especificamente para um segmento produtivo particular ou indústria, quando ficar demonstrado que, em um segmento produtivo particular ou indústria, prevalecem condições de economia de mercado, nos termos da legislação nacional aplicável.

Nesse contexto, cumpre mencionar que a segunda condição do Artigo 15(d), correspondente à derrogação do inciso 15(a)(ii), está sujeita a controvérsia jurídica no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC (DS516: European Union - Measures Related to Price Comparison Methodologies). Isso porque a China entende que a determinação de valor normal de "economia não de mercado" em casos de dumping seria inconsistente com os Artigos 2.1 e 2.2 do Acordo Antidumping da OMC e com os Artigos I:1 e VI:1 do GATT/1994. O painel foi composto em 10 de julho de 2017. Em 28 de novembro de 2018, o Chair do painel informou ao OSC que, dada a complexidade das questões legais envolvidas na disputa, o relatório final para as partes estaria previsto para o segundo trimestre de 2019. A China também solicitou consultas aos Estados Unidos da América (DS515: United States - Measures Related to Price Comparison Methodologies), para tratar basicamente do mesmo assunto do DS516. Entretanto, o DS515 até o momento não avançou para a fase de painel.

No âmbito do DS516, em 7 de maio de 2019, a China apresentou ao painel pedido de suspensão dos procedimentos, de acordo com o Artigo 12.12 do Entendimento sobre Solução de Controvérsias - ESC (Dispute Settlement Understanding - DSU). Após comentários apresentados pela União Europeia e pela própria China acerca do pedido de suspensão, em 14 de junho de 2019, o painel informou ao Órgão de Solução de Controvérsias da OMC sobre a decisão de suspender seus trabalhos, e relembrou que a autorização para o funcionamento do painel deverá expirar após decorridos 12 meses da data de suspensão.

Diante da expiração do Artigo 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, a prática relacionada a investigações de dumping no Brasil foi alterada.

Anteriormente, nas investigações de dumping sobre produtos originários da China cujo período de investigação se encerrava até dezembro de 2016, os atos de início das investigações apresentavam a menção expressa ao fato de que a China não era considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Por exemplo, no Parecer Decom no33, de 19 de julho de 2016, o parágrafo 78 informou:

78.. Considerando que a China, para fins de investigação de defesa comercial, não é considerada país de economia de mercado, aplica-se, no presente caso, a regra disposta no caput do art. 15 do Regulamento Brasileiro. Isto é, em caso de país que não seja considerado economia de mercado, o valor normal será determinado a partir de dados de um produto similar em um país substituto. O país substituto é definido com base em um terceiro país de economia de mercado considerado apropriado. Ainda, segundo o artigo 15, § 2º, do Decreto nº 8.058/2013, sempre que adequado, o país substituto deverá estar sujeito à mesma investigação.

Assim, até dezembro de 2016 havia presunção juris tantum de que os produtores/exportadores chineses não operavam em condições de economia de mercado. Essa presunção era respaldada pelo Artigo 15(a)(ii) do Protocolo, pois se os produtores chineses investigados não pudessem demonstrar claramente que prevaleciam condições de economia de mercado no segmento produtivo objeto da investigação, o importador Membro da OMC poderia utilizar metodologia alternativa para apurar o valor normal.

No âmbito do Regulamento Antidumping Brasileiro vigente - Decreto no8.058, de 26 de julho de 2013 -, os produtores/exportares chineses tinham a possibilidade de comprovar que operavam em condições de economia de mercado se atendessem ao disposto nos artigos 16 e 17. Segundo seus termos, os produtores/exportadores de um país não considerado economia de mercado pelo Brasil podem apresentar elementos de prova com o intuito permitir que o valor normal seja apurado com base na metodologia considerada padrão:

Art. 16. No prazo previsto no § 3odo art. 15, o produtor ou exportador de um país não considerado economia de mercado pelo Brasil poderá apresentar elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14.

Art. 17. Os elementos de prova a que faz referência o art. 16 incluem informações relativas ao produtor ou exportador e ao setor econômico do qual o produtor ou exportador faz parte.

§ 1º As informações relativas ao produtor ou exportador devem permitir a comprovação de que:

I - as decisões do produtor ou exportador relativas a preços, custos e insumos, incluindo matérias-primas, tecnologia, mão de obra, produção, vendas e investimentos, se baseiam nas condições de oferta e de demanda, sem que haja interferência governamental significativa a esse respeito, e os custos dos principais insumos refletem substancialmente valores de mercado;

II - o produtor ou exportador possui um único sistema contábil interno, transparente e auditado de forma independente, com base em princípios internacionais de contabilidade;

III - os custos de produção e a situação financeira do produtor ou exportador não estão sujeitos a distorções significativas oriundas de vínculos, atuais ou passados, estabelecidos com o governo fora de condições de mercado; e

IV - o produtor ou exportador está sujeito a leis de falência e de propriedade, assegurando segurança jurídica e estabilidade para a sua operação.

§ 2º As informações relativas ao setor econômico do qual o produtor ou exportador faz parte devem permitir a comprovação de que:

I - o envolvimento do governo na determinação das condições de produção ou na formação de preços, inclusive no que se refere à taxa de câmbio e às operações cambiais, é inexistente ou muito limitado;

II - o setor opera de maneira primordialmente baseada em condições de mercado, inclusive no que diz respeito à livre determinação dos salários entre empregadores e empregados; e

III - os preços que os produtores ou exportadores pagam pelos insumos principais e por boa parte dos insumos secundários utilizados na produção são determinados pela interação entre oferta e demanda.

§ 3º Constitui condição para que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14 a determinação positiva relativa às condições estabelecidas neste artigo.

§ 4º Determinações positivas relacionadas ao § 2º poderão ser válidas para futuras investigações sobre o mesmo produto.

§ 5º As informações elencadas nos § 1º e § 2º não constituem lista exaustiva e nenhuma delas, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação decisiva.

Posteriormente, porém, transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, nas investigações de dumping contra a China cujo período de investigação fosse posterior a dezembro de 2016, não foram feitas mais menções expressas no ato de início das investigações sobre tal condição de a China ser ou não considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Deste modo, a utilização de metodologia alternativa para apuração do valor normal da China não era mais "automática".

Nesse sentido, considerando que apenas o item 15(a)(ii) do Protocolo de Acessão expirou, e que o restante do Artigo 15, em especial as disposições do 15(a) e do 15(a)(i), permanecem em vigor, procedeu-se a uma "alteração do ônus da prova" sobre a prevalência de condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo objeto de investigação. Expira a presunção juris tantum de que os produtores exportadores/chineses operam em condições que não são de economia de mercado no seguimento produtivo investigado, de modo que a determinação do método de apuração do valor normal em cada caso dependerá dos elementos de prova apresentados nos autos do processo pelas partes interessadas, acerca da prevalência ou não de condições de economia de mercado no segmento produtivo específico do produto similar.

Esse posicionamento decorre das regras de interpretação da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados - a qual, em seu Artigo 31, estabelece que "1. Um tratado deve ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade". Ademais, com base no princípio interpretativo da eficácia (effet utile ou efeito útil), as disposições constantes de um acordo devem ter um significado. Tanto é assim que, segundo o Órgão de Apelação da OMC (DS126: Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States - WTO Doc. WT/DS 126/RW):

6.25. The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply the general rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention on the Law of Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to ascertain the ordinary meaning of the terms of the treaty in their context and in the light of the object and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the Vienna Convention. The Appellate Body has also recalled that the task of the treaty interpreter is to ascertain and give effect to a legally operative meaning for the terms of the treaty. The applicable fundamental principle of effet utile is that a treaty interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to redundancy or inutility. (grifo nosso)

Dessa forma, a expiração específica do item 15(a)(ii), com a manutenção em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico, produzindo efeitos operacionais concretos. A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto, "automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições de economia de mercado no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui efeitos que se restringem a cada processo específico, e não implica de nenhuma forma declaração acerca do status de economia de mercado do Membro. Por um lado, caso tais provas não tenham sido apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses para a apuração do valor normal no país, desde que atendidas as demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes de que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser utilizado na determinação da probabilidade de continuação de dumping poderá não se basear nesses preços e custos do segmento produtivo chinês.

5.1.2.1.2.2. Da situação do mercado mundial de alumínio e da participação das empresas chinesas

Diversos estudos e documentos apontam para a questão da sobrecapacidade no mercado mundial de alumínio. De acordo com dados da UE (Commission Staff Working Document on Significant Distortions in The Economy of The People's Republic of China for The Purposes of Trade Defence Investigations, de 19 de dezembro de 2017), tal como observado em outros setores como o siderúrgico, o excesso de capacidade no setor de alumínio teria dobrado em 2015 em relação a 2008. Em 2015, a estimativa era de que haveria 9,2 milhões de toneladas de sobrecapacidade, volume que era de 4,9 milhões de toneladas em 2008, correspondendo a um aumento de 85% em sete anos. Em 2017, a China respondia por mais da metade da produção mundial de alumínio primário, razão pela qual é apontado pelo documento da autoridade europeia como principal fator para o excesso de capacidade observado.

Em Measuring distortions in international markets: the aluminium value chain (OECD Trade Policy Papers No. 218), a OCDE reforça essa constatação. Nos últimos 15 anos, a China expandiu sua capacidade produtiva no setor de alumínio e se tornou líder na maioria dos segmentos produtivos da cadeia de valor do setor, por meio de investimentos greenfield em fundição, desenvolvimento de novas minas de bauxita, refinarias de alumina e plantas de semimanufaturados. Os gráficos a seguir, extraídos da publicação da OCDE (páginas 9 a 11 do relatório da OCDE), demonstram a evolução da produção chinesa nos diferentes elos da cadeia do alumínio no período de 1995 a 2017:

Apesar da crescente participação da produção de bauxita, alumina, alumínio primário e semimanufaturas, a OCDE constatou que o preço do alumínio na Bolsa de Metais de Londres (London Metal Exchange - LME) passou por um período prolongado de queda no período de 2011 a 2015, que impactou as margens de lucro das produtoras de alumínio, resultando em falência de empresas norte-americanas e europeias. Empresas chinesas, por outro lado, mantiveram, nesse cenário, margens de lucros sólidas. Em 2011, por exemplo, mesmo em face aos baixos preços internacionais do alumínio e à alta do preço do carvão, principal insumo para geração de energia na China, cujo preço atingiu o pico naquele ano, as empresas chinesas registraram margens de lucro superiores à média, ultrapassando 10%. Nessa linha, prossegue o documento da OCDE, ressalta-se o papel das políticas chinesas que ora diretamente, ora indiretamente favorecem o avanço da capacidade, que não seguem a lógica de mercado.

Especificamente sobre a rentabilidade das empresas do setor de alumínio, cumpre ressaltar que se observou situação diversa desse segmento de alumínio no setor siderúrgico, a despeito das similaridades entre os dois setores no que tange ao diagnóstico de sobrecapacidade causada pelas políticas do governo Chinês. Conforme disposto na Nota técnica SDCOM nº 15, de 2019, que apresenta as conclusões da Subsecretaria acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento do aço, a análise dos balanços de empresas siderúrgicas listadas mostrou que as margens de lucro das indústrias siderúrgicas chinesas foram, em média, mais baixas do que as de suas congêneres no mundo. As especificidades de cada setor que justificam tal diferença poderão ser objeto de manifestação e análise no curso desta revisão. No entanto, como será demonstrado a seguir, os documentos apresentados no âmbito da petição também apontam para a existência de "ailing companies" ou empresas "zumbis" na cadeia de valor de alumínio na China, o que indicaria que os subsídios governamentais e as distorções provocadas pelo Estado chinês impediriam o ajustamento natural que seria esperado em um segmento onde prevalecem condições de economia de mercado, com o encerramento da produção das firmas menos competitivas.

O Memorandum do Departamento de Comércio dos EUA, intitulado China's status as a non-market economy, de 26 de outubro de 2017, que se deu no âmbito da investigação de folhas de alumínio originárias da China (Certain Aluminum Foil from the People's Republic of China: Initiation of Less-Than-Fair-Value Investigation), indica que o diagnóstico de excesso de capacidade, especificamente, entre outros, no setor de alumínio, vem sendo reiterado pelo próprio governo chinês, desde pelo menos 2003:

"Excess capacity is a chronic problem in China's economy. Official measures dating back to at least 2003 illustrate that the Chinese government has repeatedly sought to mitigate this problem, although without preventing its recurrence. For example:

·The 2003 Several Opinions on the Prevention of Blind Investment in Iron and Steel, Electrolytic Aluminum and Cement Industries764 finds that some regions and industries, driven by self-interest, and without regard to market, resource, or other external conditions, have improperly built new or expanded, large-scale projects in the steel, aluminum, and cement sectors. Blind investment; low-quality, duplicative construction; and illegal production has resulted.

·The 2006 Notice of the State Council Regarding Hastening and Promoting Adjustment of the Industrial Structure in Overcapacity Industries finds that because of the crude economic growth model and imperfect structures and mechanisms, several sectors have manifested blind investment, low-quality expansion, and other problems during their rapid development. Further, some regions and enterprises in these spheres continue to install new projects, and the contradictions of production capacity exceeding demand have been exacerbated. The measure identifies steel, aluminum, cement, calcium carbide, iron alloys, coke, automobiles, coal, electricity, and textiles as problem industries.

·The 2009 Several Opinions on Suppressing Overcapacity and Redundant Construction in Certain Sectors and Guiding Healthy Industrial Development (State Council, Guo Fa [2009] No. 38, issued December 22, 2009) states that there is overcapacity in many sectors, and the problem of "redundant construction is still very prominent and even worsening in some areas," and specifically identifies overcapacity in steel, cement, flat glass, coal chemicals, polysilicon, wind power equipment, aluminum, shipbuilding, and soybean oil.

·The 2013 Guiding Opinions of the State Council on Resolving the Conflict of Rampant Overcapacity finds that excess capacity is increasingly obvious in some of the country's industries. Excess capacity is the norm in traditional manufacturing industries and is especially clear in high-energy, high-emissions sectors like steel, cement, and aluminum. In describing the causes of excess capacity, the measure essentially describes a resource allocation problem that reflects the lack of an effective market mechanism or process: lagging factor market reforms; "blind" investment and capacity expansion by firms with overly optimistic market expectations; industrial development without the leaderships of excellent firms, which results in disorderly competition and redundant buildup of the industry; excessive market entry promoted and facilitated by investment-driven, growth-focused local governments that supply cheap land, low-cost resources and tax breaks; poor market exit channels; and ineffective administrative controls regarding investment regulation, policy and planning guidance and supervision, inspection and accountability.

·(...) The 2017 Guiding Opinion of 16 Government Departments on Utilizing Comprehensive Standards to Promote the Shedding of Obsolete Industrial Capacity According to the Law calls for the application of these pricing policies to industrial capacity in the steel, cement and aluminum industries as well as other industries with energy and electricity consumption that exceed the mandatory standards. The guiding opinion also calls for application of these pricing policies to industries with obsolete industrial capacity as defined under the Structural Adjustment Catalogue. The result of these policies is that the government not only sets prices, but also sets individual rates for specific endusers, thereby further distorting the electricity market." (griso nosso)

O documento da EU cita outras iniciativas - mal-sucedidas - do governo chinês para conter a expansão da capacidade produtiva:

"Since the early 2000's the government has launched several (unsuccessful) attempts aimed at reducing overcapacity in the sector. Some of the documents guiding the most relevant attempts are referred to below:

·Several Opinions on Curbing Illegal Construction and Irrational Investment in the Electrolytic Aluminium Industry (2003)

·Circular on Accelerating the Restructuring of the Sectors with Production Capacity Redundancy (2006)

·Notice on Strengthening Work on the Elimination of Backward Production Capacity (2010)

·Notice on the Implementation of a Multiple-Tier-Pricing of Electricity Used by Electrolytic Aluminium Enterprises (2013)

·Guidelines of the State Council on Resolving the Contradiction of Serious Overcapacity (2013)1329

·Circular of the State Council on Publishing the Catalogue of Investment Projects subject to Government Approval (2014 Version)

·Guiding Opinion on Building Sound Market Environment, Promoting Non-Ferrous Metals Industry to Adjust Structure and to Transform and Improving Efficiency (2016)." (grifo nosso)

A efetividade dessas políticas é questionada em todos os documentos citados, uma vez que se observou, ao invés de redução, ampliação da capacidade produtiva chinesa nos últimos 15 anos.

Tal cenário seria sustentado por subsídios governamentais e sobretudo por empréstimos bancários subsidiados que salvam empresas "zumbis" da falência e impedem seu fechamento. Conforme consta do trabalho da consultoria Think!Desk China Research & Consulting, reproduzido no item anterior, "[...] in the context of the present nation-wide Supply-side Structural Reforms initiative, the non-ferrous metals industry is handled in an especially preferential manner: no additional closure targets for the industry's massive overcapacities have been brought forward. Instead the industry profits from debt equity swaps that facilitate a re-capitalization of ailing companies.".

O socorro do governo chinês às empresas "zumbis" é destacado ainda no Memorandum da autoridade investigadora dos EUA, em análise sobre as State Invested Entreprises (SIOs), as quais, como se verá mais adiante, exercem papel central no setor de alumínio:

"While the EBL [Enterprise Bankruptcy Law of the People's Republic of China] made certain improvements, bankruptcy in China still faces several institutional issues. The foremost problem is the government's ad hoc approach to the business exit of SIEs. In spite of the poor performance of the SIE sector and the proliferation of "zombie" enterprises, bankruptcies of SIEs since the enactment of the EBL are few.

(...)

The lack of business exit and default among SIEs reflects the Chinese government's unwillingness to let SIEs fail, which in turn gives rise to an implicit government guarantee on credit provided to SIEs. Implicit government guarantees result in borrowing costs that are not commensurate with risks and returns, distorting the allocation of resources and promoting inefficiency in the SIE sector and the economy as a whole. It also gives rise to a vicious cycle of continual borrowing and debt accumulation that distorts the financial sector in favor of SIEs.

Both the IMF and the World Bank have found implicit government guarantees to be a significant impediment to efficient business exit in China's economy."

O documento da OCDE oferece, complementarmente, a seguinte análise:

"In spite of the efforts deployed by the Central Government, smelting capacity in China has kept growing on a net basis every year (Figure 3.1). There are several possible reasons for this, none of which are mutually exclusive. One is that policy action on curbing capacity in the aluminium industry may have been less resolute than for steel and coal mining (Wang, 2017). Another has to do with China's debt-fuelled construction boom, which has been "essential to buoying dozens of industries that are already mired in overcapacity, like steel, cement, and glass" (McMahon, 2018). Besides housing, the country's thirst for infrastructure has also served to sustain demand for aluminium, with non-ferrous metals constituting a vital "modular component of the national industrial economy" (Taube, 2017). Recent mega-projects such as the One Belt, One Road initiative and Made in China 2025 will likely reinforce that trend in coming years.

Still another reason for the continued addition of smelters in the face of excess capacity might have to do with local authorities and their competition for resources. Haley and Haley (2013) note, for example, how "the Chinese state consists of decentralized organizational sets that often pursue their own interests." Local officials at the province and city level usually have a number of targets they are expected to achieve, which induces them to maximise economic growth and tax revenue in their jurisdiction by attracting investment. Because they are capital-intensive, mining and heavy industries are usually favoured over lighter industries (McMahon, 2018; Taube, 2017). To attract those heavy industries, local governments deploy a wide array of incentives, including the provision of land, financing, and cheap inputs to willing investors, often in the context of "industrial parks" located on the outskirts of cities. Subsidies are, in that sense, "the tools of local governments competing with each other" (McMahon, 2018).

The same incentive structure can lead local authorities to keep alive unprofitable firms operating in their jurisdictions, thus turning them into zombie firms. This creates a sort of "mutual dependence" between the authorities and companies, whereby governments need firms to sustain employment, growth, and revenue, while firms need governments to subsidise them and bail them out (Haley and Haley, 2013). Because local governments retain 25% of the proceeds from value-added tax (VAT), they are often willing to keep large loss-making companies afloat so they can continue generating revenue, despite the absence of any tax revenue on company profits (McMahon, 2018).

This competition for investment among provinces finds an equivalent in trade, as local authorities sometimes seek to protect their own industries by imposing administrative barriers on trade with other provinces (ibid). By preventing a more rational allocation of productive resources across the country, provincial protectionism can also contribute to excess capacity by encouraging more physical investment locally than the market would otherwise demand.

In sum, the broader policy framework within which aluminium production takes place in China appears complex, opaque, and sometimes contradictory. This can generate inconsistencies between central and local policies, which fuel capacity expansion locally even though central authorities express publicly their desire to curb capacity growth (CM, 2017). It remains to be seen whether new actions by the Central Government, such as the Working Plans issued in April 2017, will prove effective in disciplining capacity additions." (grifo nosso)

Nesse sentido, há evidências de que, a despeito da existência de políticas de contenção do avanço da capacidade produtiva, as ações resultaram, ao contrário, em expansão da capacidade instalada no setor de alumínio na China.

Em 20 de fevereiro de 2020, os EUA circularam, no âmbito do Conselho Geral da OMC, comunicado contendo proposta de decisão daquele conselho, intitulado The importance of market-oriented conditions to the world trading system, no qual manifesta preocupação com políticas e práticas que não seguem a lógica de mercado e resultam em sobrecapacidade. O comunicado enumera ainda elementos indicativos de que empresas operam em condições de mercado:

"i. decisions of enterprises on prices, costs, inputs, purchases, and sales are freely determined and made in response to market signals;

ii. decisions of enterprises on investments are freely determined and made in response to market signals;

iii. prices of capital, labor, technology, and other factors are market-determined;

iv. capital allocation decisions of or affecting enterprises are freely determined and made in response to market signals;

v. enterprises are subject to internationally recognized accounting standards, including independent accounting;

vi. enterprises are subject to market-oriented and effective corporation law, bankruptcy law, competition law, and private property law, and may enforce their rights through impartial legal processes, such as an independent judicial system;

vii. enterprises are able to freely access relevant information on which to base their business decisions; and

viii. there is no significant government interference in enterprise business decisions described above."

De outra parte, a análise da OCDE destaca que, se de um lado existe crescente preocupação sobre o excesso de capacidade na indústria de alumínio, essa preocupação esbarra na dificuldade concreta de se mensurar sobrecapacidade. Enquanto dados de produção por país seriam relativamente fáceis de serem obtidos, o mesmo não poderia ser dito sobre dados de capacidade de produção. Um obstáculo maior no caso da China é a dificuldade de obter dados do setor, que engloba empresas privadas não listadas em bolsa ou SOEs com obrigações limitadas de divulgação de dados. Para concluir que as empresas chinesas operam em sobrecapacidade, o policy paper da OCDE estimou a capacidade de cada empresa por meio de imagens de satélite do Google e da Agência Espacial Europeia das respectivas plantas e posteriormente cruzou-as com os relatórios das próprias empresas e dados secundários.

Assim, os elementos probatórios sugerem fortemente que as empresas chinesas do setor de alumínio contribuíram decisivamente para a sobrecapacidade global. Ademais, as evidências sugerem que as decisões das empresas produtoras de alumínio da China não se guiaram primordialmente por condições de oferta e demanda ou, conforme denominado pelo comunicado dos EUA, por "market signals". Entre outros, as decisões empresariais buscaram atender a requisitos impostos em políticas específicas e detalhadas que abrangem até mesmo a capacidade de produção de novos investimentos, como se verá no item a seguir.

5.1.2.1.2.3. Das metas e diretrizes do governo chinês para o setor de alumínio

Conforme indicam os documentos aportados pelas peticionárias, o governo chinês vem estabelecendo diversas políticas e diretrizes para o setor de alumínio. O objetivo dessas políticas, entre as quais se destacam o Non-Ferrous Metals Industry Adjustment and Revitalization Plan (2009), Standard Conditions Applicable to the Aluminium Industry (2013), Made in China 2025 (2015) e Non-Ferrous Metal Industry Development Plan (2016-2020), é promover o ajuste estrutural da indústria da cadeia de alumínio e buscar fortalecê-la. Dentre as várias medidas de intervenção previstas no mercado, podem ser destacados os estímulos à concentração por meio de fusões e aquisições, bem como o estabelecimento de condições de admissão vinculadas a volumes mínimos de capacidade instalada e produção.

Ressalte-se que, neste parecer, o foco da análise não é a existência de políticas públicas em si, mas o grau de intervenção e o caráter mandatório do planejamento governamental para o setor privado - em uma abordagem top-down - que limita as decisões privadas de investimento e as operações das empresas do setor, não condizentes com uma lógica de economia de mercado.

As políticas citadas, nesse sentido, apresentam evidências de direcionamento estatal para o alcance de metas específicas de produção e eficiência, conforme indica o documento da UE a respeito do Non-Ferrous Metals Industry Adjustment and Revitalization Plan (2009), do Standard Conditions Applicable to the Aluminium Industry (2013) e do Non-Ferrous Metal Industry Development Plan (2016-2020):

The Non-Ferrous Metals Industry Adjustment and Revitalization Plan (2009) was adopted to alleviate the negative effects on the non-ferrous metal industry originating in the financial crisis.

The key objectives set out in the plan included, inter alia, the following:

Production volume control

The plan states that the national industrial policy shall be strictly implemented and through the adoption of comprehensive measures, production volume shall be controlled and should return to 'normal levels'. In the same vein, a reduction of 80 000 mt of backward capacity in electrolytic aluminium was envisaged.

Restructuring of the industry

The plan envisages the creation of 'three to five' large groups, with the top ten producers accounting for 70% of domestic production. The plan calls for support for trans-regional large enterprise mergers and acquisitions. The plan emphasizes the support for aluminium companies. It promotes the creation of joint ventures in the sector, the extension of the industrial chain, and the development of high level processing and enhanced competitiveness.

(...)

Standard Conditions Applicable to the Aluminium Industry (2013) ('Standard Conditions') replaced the previous Entry Conditions Applicable to the Aluminium Industry from 2007 in order to 'speed up the aluminium industry structural adjustment, standardize the enterprises' production and business operations, [and] curb the disorderly expansion of the aluminium smelting capacities' The MIIT, in its interpretation document goes a little bit further and states that these standard conditions are expected to 'speed up the aluminium industry structural adjustment and upgrade'1280 as well as to enhance electrolytic aluminium enterprises' competitiveness by 'encouraging electrolytic aluminium enterprises to proceed to restructuring and ensure the integration of hydro-power/aluminium, of coal-power/aluminium or aluminium/power'.1281

The Standard Conditions introduce a general quantitative threshold: '[t]he size of alumina projects must exceed 800 000 tonnes/year [...]. As to alumina projects using fly-ash, [...] their production capacity shall exceed 500 000 tonnes/year'1282 as well as qualitative requirements concerning products 'the quality of bauxite products must comply GB/T24483-2009, the quality of alumina products must comply with YS/T803-2012' and equipment. The production process is also regulated and it is interesting to note that a distinction is made according to the origin of raw materials: 'as regards alumina projects using domestic bauxite, the supporting bauxite mine shall account for 85% of the bauxite supply and resource security shall be ensured for more than 30 years; as regards alumina projects using imported bauxite, the security of the overseas bauxite resource supply shall be ensured in the long term and the resource shall be covered by a long-term contract of more than five years [...] and cover more than 60% of the needs'."

A respeito do Non-Ferrous Metal Industry Development Plan (2016-2020), o documento da UE aponta que:

"Quantitative targets

The plan also sets specific targets such as reducing the power consumption for electrolytic liquid aluminium by 150 Kwh/tonne by 2020; increasing of the ratio of recycled aluminium over the total volume of aluminium supplied (from 15% to 20%); and reaching a capacity utilisation level in electrolytic aluminium production of 80%.

Other quantitative targets set out in the plan include: increasing the ratio of sales of processed products over the whole amount of sales by 10%; increasing the ratio of R&D expenditures to the operational business income of major enterprises from 0.6% to 1%; and reducing several energy consumption ratios.

Structural adjustments and elimination of backward capacity

The plan calls for a stricter control on new smelting facilities for aluminium, and for implementation of the regulations related to the State Council Guiding Opinion on Solving Serious Overcapacities (2013, No. 41). In this regard, the plan envisages that production capacity conversion plans, with the aim of maintaining or reducing current capacity, shall be applied inter alia, to electrolytic aluminium facilities. In addition, the plan overall seeks to achieve the effective withdrawal of low-efficiency production capacities and to transfer 'unreasonable production capacities' towards regions which have an advantage in terms of resource, energy and environmental capacity.

The plan encourages non-ferrous metal enterprises to develop upstream and downstream alliances and restructurings within the sector and across sectors, to increase the level of concentration of the sector and to strengthen business integration and process re-engineering. Lastly, the plan also provides for an implementation of preferential tax policies applicable to mining and tax policies applicable to mergers and restructurings."

Em relação ao Made in China 2025, lançado em 2015, o policy paper da OCDE indica que persiste a preocupação em relação à sobrecapacidade, sobretudo no segmento de fundição, e ressalta o alinhamento desse plano às diretrizes antecedentes. Nesse sentido, o documento reforça o questionamento quanto à sua efetividade, considerando que o surgimento de novas plantas, maiores e mais energeticamente eficientes, compensaram o fechamento de plantas antigas:

"The Chinese Government's Made in China 2025 strategy is explicit about China's ambitions in a number of key sectors that depend on aluminium to varying degrees.

Although the document only mentions non-ferrous metals once in relation to "green manufacturing", Section 6 lists ten priority industries, of which several rely on aluminium semis as inputs, and which are to be encouraged by means of dedicated funding and state direction. These include in particular: 'new energy' and energy-saving vehicles; aviation and aerospace; advanced rail-transportation equipment; and electrical equipment.

Crucially, the Plan envisages a quota system to address the issue of excessive smelting capacity, whereby the construction of new smelters in China is to be matched by the closing of older, less efficient plants. It is, however, unclear how this quota system is to achieve capacity cuts since the net effect of the policy would presumably be to increase capacity overall by favouring newer, more productive facilities. Back in 2013, the Guiding Opinions of the State Council on Resolving Serious Production Overcapacity Conflicts had already instituted a similar quota system that proved ineffective as "newly released plants have overcompensated capacity reductions accomplished through the elimination of small, old or inefficient smelters" (Taube, 2017). The same result appears to have been observed in the case of China's coal-fired power sector over the period 2006-10, whereby the closure of smaller, inefficient plants was more than offset by newer, larger plants (Hervé-Mignucci et al., 2015).

The Notice of Specific Action Working Plans Regarding Regulating Unlawful Electrolytic Aluminium Projects, jointly issued in April 2017 by the NDRC, the Ministry of Industry and Information Technology (MIIT), the Ministry of Land and Resources, and the Ministry of Environmental Protection, recently called for the elimination of "unlawful" projects or capacity within six months. Expectations of future aluminium demand coming from China's transportation sector and a recent rebound in aluminium prices risk undermining these actions, however.

One key instrument China has been using to curb capacity growth is to set energy and environmental standards that are more stringent for new smelters - measures which also reflect the country's broader push to address worsening air quality. The Standards for the Aluminium Industry issued in July 2013 specify, for instance, that in the case of existing smelters the amperage of electrolytic cells ought to exceed 160 kA and power consumption to remain below 13.8 kWh per kg of aluminium; those parameters are 400 kA and 13.2 kWh respectively for new smelters and for capacity expansions at existing smelters. New capacity in China has therefore tended to be on average more energy-efficient and productive than older smelters in the country and abroad (USITC, 2017; CM, 2017). To help enforce the new standards, Chinese authorities have also adjusted power prices so that less efficient smelters pay more for their electricity through so-called "tiered electricity pricing". The growing reliance of Chinese aluminium firms on their own captive power plants complicates, however, the enforcement of this pricing scheme, as do preferential power prices provided at the provincial level."

Nesse sentido, parecem existir evidências de aderência das empresas chinesas às diretrizes no que tange ao atendimento dos controles de volumes de produção e de reestruturação estrutural por meio da observância das condições de admissão e de fusões e aquisições. De outra parte, não se observa, conforme indicam os documentos apresentados pelas peticionárias, efetividade em relação ao fechamento de empresas ineficientes ou de menor porte, pelas razões explicitadas no item 5.1.2.1, o que parece explicar a persistência do excesso de capacidade no setor de alumínio.

5.1.2.1.2.4. Das práticas distorcivas do mercado

Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se não é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo, condições de economia de mercado. Os Acordos da OMC estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de aplicação de medidas compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995, vários países onde indiscutivelmente prevalecem condições de economia de mercado foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como União Europeia (e países individuais como França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).

Contudo, a variedade e o nível de subsidização, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento.

De fato, todos os dados constantes nos documentos aportados pelas peticionárias apontam para um alto nível de subsidização do setor de alumínio na China.

O policy paper da OCDE, em particular, mostra, a partir da análise de 17 grandes empresas do setor de alumínio, das quais 9 são chinesas, que proporção significativa do lucro das empresas chinesas decorreu de subsídios governamentais, conforme trecho a seguir:

"Government support has generally helped companies in the sample increase their profitability, and even turned losses into profits in certain cases... The data collected for this study reveal that part of these higher profit margins were likely the result of generous government support. This was especially so for Alba, Hongqiao, and the Qinghai Provincial Investment Group.

The subsidies that helped make Hongqiao and the Qinghai Provincial Investment Group appear more profitable had much to do with the actions of local authorities in China. In Hongqiao's case, the company benefitted enormously from support provided by the municipality of Binzhou, Shandong, which "positively guides and supports the development and growth of the aluminium industry cluster by various policies and arrangements" (China Hongqiao Group Limited, 2017). This support has mostly taken the form of inputs sold at below-market prices to Hongqiao by Binzhou Gaoxin, a local SOE owned by the Zouping Economic and Technological Development Zone Stateowned Assets Operation and Management Center, and which "is responsible for the supply of electricity and alumina as well as promoting the implementation of the development plan of the aluminium industry set by the local government, to ensure the stable supply of energy and raw materials for the aluminium industry cluster".

De acordo com os dados do referido paper, os subsídios governamentais concedidos às 17 empresas analisadas foram estimados entre US$ 20 bilhões a US$ 70 bilhões no período compreendido entre 2013 e 2017. Todas as 17 empresas receberam algum tipo de subsídio, mas a distribuição é concentrada entre as "top 5", que receberam 85% de todo o subsídio, sobretudo do segmento de fundição.

A OCDE aponta ainda que:

"There are also important differences in the nature and scale of support received. Chinese firms obtained all of their support from Chinese authorities, notably financial subsidies, which overwhelmingly benefitted Chinese producers. Together with energy and input subsidies, these measures accounted for the vast majority of all support in China. By contrast, most other firms in the study tend to be multinationals that obtained support in the different places in which they operate (e.g. Australia, Brazil, Canada, and countries of the Gulf Cooperation Council - GCC), predominantly in the form of nonfinancial support (e.g. energy subsidies) and in lesser amounts. For all firms, support for R&D and labour is relatively minor.

The vast majority of financial support was provided by China's state-owned banks to Chinese aluminium SOEs; however, two large private firms also benefitted from support from state-owned banks: China Hongqiao, the world's largest producer of primary aluminium, and China Zhongwang, China's largest producer of extrusion products."

O policy paper da OCDE classifica as medidas governamentais em três categorias: apoio não financeiro, subsídios financeiros e medidas comerciais. Em relação ao apoio não financeiro, os dados agregados das 17 empresas analisadas indicam que o montante foi estimado em US$ 12,7 bilhões entre 2013 e 2017, o que resultaria em média anual de US$ 2,5 bilhões. As "top 5" concentram 80% desse montante: China Hongqiao (30%) Aluminium Bahrain (21%) and China's State Power Investment Corporation [SPIC] (15%), Alcoa (12%) e Qinghai Provincial Investment Group (6%).

Uma ressalva feita pelo estudo é que, de maneira geral, não há evidências de que produtores de semimanufaturados tenham recebido subsídios comparáveis àqueles recebidos por empresas de fundição:

Trecho parcial — ato do acervo histórico

Atos publicados há mais de 2 anos são exibidos parcialmente aqui. O texto integral, com histórico de alterações e vínculo com a NCM, está no NCMWeb.

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